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十六大以来中央与地方关系的“三个新”
新变化、新问题与新对策
辛向阳
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2002年11月，中共十六大召开。在十六大报告中，江泽民同志明确指出：“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。”3年多来，中央与地方关系在完善社会主义市场经济的进程中出现了一些新的变化，同时带来了一系列新问题，这些变化和问题非常值得我们给予高度关注。
一、2002―2004年中央与地方关系的基本态势
1、2003年10月14日中国××党十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》从两个方面影响到中央与地方关系的浅面与深层。一是科学发展观。《决定》提出了科学发展观，要求“要统筹推进各项改革，努力实现宏观经济改革和微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调”。这种协调观也蕴涵着要协调处理好中央与地方的关系，也就是说中央政府的权责与地方政府的权责相协调。二是《决定》的第37条内容。37条内容讲：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”这里的新意在于第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。
2、加强党的执政能力建设与正确处理中央与地方关系。2004年9月16日召开的党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》把党的十六大提出的五个方面的执政能力概括为“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。”在这五个能力建设中，中央与地方关系的制度建设有着突出的作用。四中全会的《决定》明确提出：“正确处理中央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。”曾庆红同志在2004年10月8日《人民日报》发表的《加强党的执政能力建设的纲领性文献》一文中对这一点作了进一步的说明：“要正确处理中央和地方的关系。由于实行改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。如果我们思想上不清醒，工作上不注意，是很容易搞散的。这些年，我们采取各种措施加强了国家的集中统一，这是完全必要的。但在维护中央集中统一领导的同时，应当更好地发挥地方的积极性，这就要合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致、上下一心，充分调动中央和地方两个积极性。 ”这实际上提出了一个重要的命题：处理好中央与地方关系是提高党的执政能力的内在要求。
3、推进依法行政、建设法治国家对于中央与地方关系的制度化是一个巨大动力。
2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这部宪法对于中央与地方的关系，在宪政意义上做了以下规定：“第三条，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”⑴“第八十五条，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”“第八十九条，国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；……”⑵一共列举了18项职权。“第一百一十条，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”⑶这些宪政内涵如何具体化为处理中央与地方关系的制度规则与规范，需要一系列的过渡和桥梁。
2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。”又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2014年前后，法治政府的框架就已经确立。法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。这也就意味着到2014年时，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。这是一个非常艰巨的任务。
2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施。《行政许可法》从行政许可的角度规范了中央与地方政府的权限，从行政许可的角度明令禁止地方保护主义的滋生：1、从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可；2、行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的，地方性法规、地方性规章不得与之相抵触；3、“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”⑷
2004年7月16日，国务院发布关于投资体制改革的决定。《决定》从完善政府投资体制的角度提出了划分中央与地方权责的思路，“合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。”
4、党的十六届五中全会关于“十一五规划”建议的精神与中央与地方关系。
在2005年10月8日举行的党的十六届五中全会上，温家宝同志就《建议》作了几点说明，其中特别谈到了中央与地方关系的问题。他讲：“‘十一五’时期的任务十分繁重和艰巨，有许多‘两难’的棘手问题需要解决。做好今后五年的工作，要把握全局，统筹兼顾，突出重点，特别要注意处理好以下几个重大关系。”其中第三个关系就是中央与地方关系，温家宝讲：“三是正确处理中央和地方的关系。我们国家大，各地情况不同，发展很不平衡。充分发挥中央和地方两个积极性，是我们党历来十分重视的问题。中央在制定方针政策时，要考虑全局利益和长远发展，也要照顾不同地区的特点和利益，区别对待。地方要充分发挥各自的积极性和创造性，因地制宜地做好工作，但必须维护和服从中央的统一领导，自觉顾全大局，这是贯彻全国‘一盘棋’的要求。要坚决克服有令不行、有禁不止的现象。只有把中央和地方两个积极性都发挥好，才能把中国的事情办好。”这一思想是贯穿整个“十一五”规划的思想，对未来5年中国的发展都有影响。这些政策和法律都透出中央与地方关系制度化的变动趋势。
二、中央与地方关系上存在的问题
1、2004年3月的铁本事件反映了分利化改革中中央与地方关系缺乏制度化建构。
国务院对江苏铁本事件的严厉处理，一方面反映了中央在维护宏观调控的严肃性和权威性，以及政令统一方面的坚定决心；另一方面，从这一事件牵涉部门之广以及受处理人员之多来看，它不仅是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规、企业涉嫌违法犯罪的重大案件，它还反映了一个更为深层和复杂的问题，即如何看待和处理市场经济条件下的中央与地方关系以及合理配置纵向的行政权力的问题。市场经济的发展使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，地方开始成为相对独立的行为主体和利益主体。而随着地方政府经济和财政权力的增加、经济自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，这样也就促使了一种强有力的动力机制的形成，那就是地方政府积极主动地推动地方经济发展的机制。在追求利润的激励下，各地方想方设法、因地制宜地发展经济，推进改革，形成了八仙过海、各显神通的局面。可以说，中国经济连续26年的高增长，与地方政府的这种作用是分不开的。
但是，分利化改革与市场经济的发展，也增强了地方与中央的博弈能力。由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的，地方政府有实现独立利益最大化的冲动，且独立化程度越高，权威扩散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府的权威。与此形成连锁反应的则是等级制的松动，即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则，演变为双向依存的委托代理关系。根据委托代理理论，地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其作出对自己有利的制度安排；或者利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内，理解和贯彻上级要求实施的制度规则，如“层层截留”、“曲解执行”、“地方规则”、“补充文件”、“改头换面”、“政策保密”、“先斩后奏”、“边斩边奏”、“斩而不奏”、“顶着不办”等。在这种利益多元化的情况下，地方为了自己本地的利益经常会对中央政策贯彻不力或是对其执行大打折扣。这在本轮经济过热中有非常明显的表现。地方政府和中央政府对经济形势的判断差别很大，由于此种不同，我们看到，2003年上半年，中央政府主导的固定资产投资额同比下降了7.7％，而地方政府的投资额却增长了41.5％。正是地方和企业联手，对中央的三令五申置若罔闻，“大干快上”，造成了目前投资的快速增长。为抑制过快的投资增长，2003年下半年以来，中央采取了多种市场化手段，但效果不甚明显，2004年第一季度投资增长再创新高。为此，中央不得不采取了行政手段，对那些敢于顶风作案的企业和地方官员痛下杀手，铁本事件就是一个例子，同时，它也说明现在的宏观调控难度比过去更大。
铁本事件以及本轮的投资热告诉我们，必须对现行的中央与地方关系进行重新的调整与创新。铁本事件的出现，固然与地方政府自身的自利行为有关，但中央对地方政府的行为缺乏有效约束与监督机制也是重要的制度根源。目前，中央与地方关系还缺乏操作性较强的制度和法规，严格的可操作性的惩罚手段与法规有待于进一步完善。
2、宏观调控成为中央与地方博弈的拉锯战，地方的拉力明显增大，呈现出疏离（alienation）的态势。
2004年7月21日搜房网发表题为《宏观调控重拳出击，中央与地方出现新的博弈》的文章，文章说：“宏观调控重拳之下，中央和地方的关系成了一个敏感话题。7月8日，中国人民银行行长周小川在上海国际会议中心的‘中国金融国际年会’上将这层关系坦白说穿。他说，为什么资金吃紧之声喊成一片？这涉及到中央和地方的关系问题，中央与地方的关系很多时候是个博弈，甚至一些数字如何报、如何统计及使用都有这样一个关系。对于流动资金紧，各人会引用不同的数字，这就是GAME。何止是金融问题，在很多方面中央和地方的关系都是一个博弈。这让人想起前不久关于上海市政府拍卖私家车牌照是否合法的一桩公案。先是商务部高官在央视公然指责上海的做法，上海方面则坚持自己的做法符合上海的情况，并不违反国家法律法规。中央该不该管一个城市拍卖车牌的事？如果该管，又应该通过什么样的渠道来管？”⑸
这种GAME非常多，像2003年8月份中国人民银行出台了旨在控制房地产信贷的央行18号文件，但在地产大亨和相关媒体的鼓噪下，在地方政府的作用下，有关精神大打折扣。地方政府对于宏观调控的基本态度是：对我有利的我执行，对我不利的，要么不执行，要么曲解执行，要么只是“落实在文件上，不落实到行动中”。
3、地方保护主义有增无减，严重影响到统一市场的形成与发展。
地方主义在中国有着悠久的传统。“在中国，中央所面对的，毋宁是两千多年来一直存在着的‘地方主义问题’”。（孙隆基，2004）地方保护主义和重复建设自改革开放以来一直是困扰我国经济健康发展的两大顽疾。（周黎安，2004）国务院发展研究中心中心在2000年下半年对我国4000家企业进行了问卷调查，2/3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响；国有企业比其他类型的企业受地方保护的影响更大。⑹据2001年11月22日出版的《远东经济评论》刊载的美国经济学家布鲁斯?吉雷的《省际分割》讲：“法国经济学家Sandra Poncet的研究表明，1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到46%，比10年前提高了整整11%，这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。当然，这一估计与事实可能有些出入，但改革过程中地方保护导致的高交易成本确实是存在的。”（7）2004年10月4日出版的美国《财富》双周刊讲：中国成为世界经济的中心舞台，但“奇迹”之中仍有弱点，“尽管具有集权经济的外表，中国经济却缺乏统一协调的中央规划。中国的政治体制赋予省市领导很大权力。这些主管人员把资源调拨给无法创造价值的企业。”
国务院发展研究中心的国民经济研究所课题组在《2004年度中国各省市自治区市场化相对进程年度报告》中认为，有一些省份“在产品市场方面，仍然存在着较为严重的地方保护。”（8）曾在1996年到2000年任日本驻中国大使馆经济参赞、现任日本经济产业研究所高级研究员的津上俊哉2003年出版了一本名为《中国崛起――日本该做些什么？》的著作。在这本书中，作者讲，中国存在的主要问题之一就是地方保护主义。他说：“‘地方保护主义’所代表的地区意识相当浓厚。各个省均有自己的特色，语言不同，历史和风俗习惯也不同，如果以欧洲作参照，可以说就是不同的国家。将这样一个中国连接在一起的是一些纤细的纽带：大家共处在中国这一独特的共性之中，除此之外还有遍布全国的××党组织、干部人事调动权、人民解放军的统管系统、官方控制的媒体、省与省之间简陋的基础设施以及可供分配的微薄的中央预算等等。省乃至市原本都是集权性的机构，领导掌握着绝对的权力，而在具体岗位工作的‘一把手’又要接受上级机关的品评，相互之间的竞争意识相当强，结果就是在经济上呈现出浓重的地方保护主义色彩。除了稀少产品外，其他产品很少能够在其他省份销售。”（9）有些学者把地区封锁分为五类：权力壁垒，以行政权力命令企业只能经营本地产品；市场壁垒，在市场准入上做文章，有的要求企业支付巨额的市场准入费，有的以转让核心技术作为市场准入的条件，把国家间的贸易保护行为引入了地区之间，人为分割了市场；技术壁垒，人为规定不同于本地企业的技术要求和检验标准；消费壁垒，以区域消费特点为借口，不准其他地区的同类产品进入；采购壁垒，政府在采购产品时规定只采购本地企业生产的产品。
当然应该看到，地方保护主义由于其市场壁垒和行政保护的体制基础发生了新变化，呈现出新特点。新的地方保护主要表现在以下几个方面：第一，过去市场封锁主要表现在商品市场，现在扩大到了服务市场和要素市场；第二，由过去短缺时代限制资源流出，演化为相对过剩时期的限制商品流入；第三，由过去较多设置行政壁垒，演化为采取设置技术壁垒等更加隐蔽的方式。（李剑阁，2002）（10）其实不止这些方面，例如制定行政法规来使地方保护主义法制化、合法化，也是地方保护主义的一个新特点。
为什么国家之间可以通过双边和多边贸易协定达成开放和自由贸易，而同在一国之内的各地区却一直不能达成类似的协定？国家之间出现贸易纠纷只能诉诸有限的国际法或者多边协调机制，而中国的地区贸易纠纷可以诉诸中国法律，也可以诉诸强有力的行政协调，那么同处于政党系统领导和协调的地方官员为什么不能坐在一起达成一个双边或多边贸易协定？虽然政策界和理论界关于杜绝地方保护主义的呼声自80年代中后期就一直不绝于耳，但迄今，我们尚未见到任何关于协商开放地区市场的任何正式努力。北京大学光华管理学院的学者周黎安对此作出的解释是：处于政治锦标赛博弈中的地方由于不愿意进行区域合作与分工，对于那些双赢的区域合作机会“反应冷淡”，这是地区封锁和地方保护主义的真正动因。（11）
三、处理中央与地方关系的战略对策
对策之一：在中央与地方关系上进行系统的理论创新，这种创新既包括中央领导集体的理论创新，也包括理论界、学术界的思想创新。
1956年，毛泽东同志提出《论十大关系》，其中关于中央与地方关系的理论不但指导了计划经济条件下几十年的中央与地方关系的实践，而且对于我们现时代处理中央与地方关系仍有现实的指导价值。在20世纪80年代中期，邓小平同志针对改革开放实践出现的实际情况，系统地提出了一系列处理经济转轨时期中央与地方关系的原则，这些原则在20多年改革开放的进程中发挥了巨大作用。1995年9月，第三代领导集体的核心江泽民同志在中共十四届五中全会上发表《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话，系统地阐述了第三代领导集体关于中央与地方关系的原则与构想。这一构想已经提出10年了，它有力地指导了建立社会主义市场经济体制过程中的中央与地方关系的处理。进入全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的新的历史时期，中央与地方关系面临着制度创新的重大课题。而制度创新必须以理论创新为基础。这种创新包括中央领导集体在这一问题上的系统创新，也包括理论界的学术创新。“三个代表”重要思想指导下的中央与地方关系如何创新是一个事关全局的新课题，新的科学发展观意境下的中央与地方关系如何架构也是一个急需解决的新任务，这就要求在中央领导集体的决策层面上形成统一的、对于全面建设小康社会进程的20年中的中央与地方关系都有指导作用的新的思想。同时应该在国家一级的层面上设立一系列重点课题，系统地全方位地研究中央与地方的政治关系、经济关系以及组织关系，使中央与地方关系的理论创新有可持续性和持久性。目前，学术界对于中央与地方的研究非常薄弱，很多问题的研究都是空白，这非常不利于中央领导集体对于这一问题的决策。
对策之二：从欧洲和平崛起的过程中学习和借鉴处理中央与地方关系的方式与方法。
战后欧洲从煤纲联营开始到21世纪初，经过50年的努力形成了经济、货币、政治一体化的欧盟。德国外交部长菲舍尔在2000年5月12日德国洪堡大学发表讲话，题目是《从国家联盟到联邦：对欧洲一体化最终形式的思考》，指出：“大约50年前，罗伯特?舒曼为了保障和平，就提出了‘欧洲联邦’的设想。以此为起点，欧洲历史开始了一个全新的时代。欧洲一体化是对一百年来维持欧洲大国均势这一棘手问题的回答。欧洲总是一再遭到可怕的争霸战争的蹂躏，1914年和1945年之间的两次世界大战是其高峰。1945年以后对欧洲进行思考的核心就是：将各国的根本利益联系在一起，向超国家的欧洲机构让渡民族国家的主权，从而摒弃1648年《威斯特伐利亚和约》签订时形成的力量均衡（balance of power）的原则、欧洲均势体系的原则、单个国家谋求霸权的原则。”（12）
欧洲一体化的特点是：1、通过一种对话机制和条约机制来实现统一，在统一中获得更大的力量。1951年3月，法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6国政府在巴黎签订了有效期为50年的《建立欧洲煤钢共同体的条约》，条约规定六国的煤和钢这一重要的战略物资由一个超国家的高级机构加以管理。1957年六国签署《罗马条约》，提出的目标是：建立关税同盟和共同市场、协调共同经济政策、共同和平开发和利用核能源。1967年7月成立欧洲共同体。1988年通过了《单一欧洲法令》。1991年，欧洲主要国家在荷兰的马斯特里赫特批准了《欧洲联盟条约》草案。1997年10月2日，欧盟各成员国签署了《阿姆斯特丹条约》，进一步发展了《欧洲联盟条约》。1999年3月24日，欧盟特别首脑会议在柏林通过了《2000年议程》的改革方案。2003年6月13日，欧盟第一部宪法草案获得通过。欧洲进入了一个新时代。到2004年，欧盟已经成为一个拥有25个成员国、45000万人口、400万平方公里、10万亿美元GDP收入的强大的力量。2、通过相互的妥协和相互让渡一部分权利来获得更大的权利。德国大学者哈贝马斯2001年在《时代周刊》第27期上发表题为《欧洲是否需要一部宪法？》的文章，指出：“在社会层面上，现代欧洲提出了一整套处理思想冲突、社会冲突和政治冲突的程序和机制。欧洲还在痛苦而且常常是厄运缠绕的经历中，学会了处理宗教权力和世俗权力之间的争斗，学会了处理信仰和知识之间的分裂，学会了处理区域性的宗教冲突，最后学会了克服好战的民族大团结国家之间的敌对状态，我们欧洲之所以成功，并不在于解决这些冲突，而是通过仪式化，一劳永逸地解决了这些冲突，并把它们变为创造力的源泉。”（13）3、尊重各个国家人民的自主选择，在自愿的基础上推进一体化。哈贝马斯讲：“这段历史所需要的模式，将既不是‘同化’，也不是纯粹的‘共处’；它将启发我们怎样才能建立一种越来越抽象的‘团结他者’的模式。”（14）4、通过各个国家一体化的进程，形成相互补充的经济与产业结构，从而扩大欧洲的经济影响，实现经济与政治的崛起。同时塑造一种新型的社会模式。2001年5月28日，法国总理若斯潘在德国议会发表了精彩的演讲，阐述了这一思想：“直到不久之前，欧盟的努力都集中在建立货币联盟经济联盟上。然而，今天需要的是一种更加宽阔的视野。要不然，欧洲就会成为一个单纯的市场，就会在全球化中一败涂地。因为欧洲绝不只是一个市场，而是一种在历史中发展壮大起来的社会模式。”（15）这实际上是和平崛起的一种模式，是欧洲型的和平崛起。这种崛起带给我们很多的启示：中央政府与地方政府之间应当建立一种行政契约关系，用法律手段推进制度建设；中央与地方之间建立协商共进的机制；中国的省市区之间的应该建立公平贸易的市场机制、互补和互惠的产业与消费结构。
对策之三：推进立法进程，以《中央与地方关系法》来确定中央与地方的制度化关系。发达国家在处理中央与地方关系问题上，都有议会以法律的形式对中央与地方的关系予以确定，所有的地方政府都是根据法律的要求提供服务行使权力的。英国有1972年的《地方政府法》，法国有1982年的《关于市镇、省和大区的权利和自由法》、1983年的《关于市镇、省、大区和国家权限划分法》、1984年的《地方政府服务法》等，西班牙有1985年的《地方政府法》，葡萄牙有1977年的《地方政府法》，丹麦有1968年制定、1995年修改的《地方政府法》（该法对地方自治作出了具体的规定），瑞典和芬兰分别在1992年和1995年制定了新的《地方政府法》。这些法律都详细地规定了地方政府具有的权限，使地方政府的行为有法可依，中央与地方的权限也有相对固定的法律界限。
从中国历史上看，中国文化的非法制性造成中央与地方权力划分上的模糊性。美国孟菲斯大学历史系教授孙隆基在《中国文化的深层结构》中讲：“中国人是用中央‘地方化’、地方‘中央化’的配方来达成‘天下大治’的。这种‘和合’的方式虽然长期地维持了大一统的局面，然而在浑然不分的情形下，却无法为社会上的任何势力建立明文规定的权利界限。”他认为，这与中国文化的特性有关，“中国人的宇宙论就是在太极中搞阴阳调和，太阴中有少阳，太阳中有少阴。在日常生活中，亦不喜欢划清人我权界，而是搞你之中有我，我之中有你，让彼此相互渗透。因此在政治生活中，才会搞中央中有地方，地方中有中央，造成法权观念的模糊。”（16）应该说，这一看法是有见地的。由于历史上地方的权力就基本上没有法律的保障，因此，在现实中用法律的框架确立地方政府的权力就显得非常必要，同时难度也可想而知。
从我国宪法看，中央地方关系的界定过于笼统，基本没有具可操作性的内容。历来中央与地方关系的变动往往依据一纸文件，由于没有法律约束力，二者的关系非常不稳定，而且双方都感觉到自己在权力的变动中吃了亏。中央凭借其权力层级上的优势对两者关系进行的非制度化和不确定性的修改导致了地方政府对中央信任感的削弱，在没有有效制度权威保证的前提下，地方只有诉求于自身，努力增强本地经济实力，并以此作为与中央讨价还价的筹码，中央地方关系因而畸形发展。对中央与地方关系进行制度创新，而制度创新的成果必须要用法律的形式对之加以固定，倘若还是依旧例的“一纸文件”和“有关决定”，它对于中央、地方双方的约束力是远远不够的，也是极易被变动的，必须上升到法律高度，为此应制定《中央与地方关系法》，在法律的强制性规范下，中央地方关系的制度创新才能真正有其长远的效果。
来源:人民网 来源时间：2006-06-01 本网站发布时间:2006-06-01
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一、2002―2004年中央与地方关系的基本态势
1、2003年10月14日中国××党十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》从两个方面影响到中央与地方关系的浅面与深层。一是科学发展观。《决定》提出了科学发展观，要求“要统筹推进各项改革，努力实现宏观经济改革和微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调”。这种协调观也蕴涵着要协调处理好中央与地方的关系，也就是说中央政府的权责与地方政府的权责相协调。二是《决定》的第37条内容。37条内容讲：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”这里的新意在于第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。这是中央与地方权限划分的一个基础。
2、加强党的执政能力建设与正确处理中央与地方关系。2004年9月16日召开的党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》把党的十六大提出的五个方面的执政能力概括为“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。”在这五个能力建设中，中央与地方关系的制度建设有着突出的作用。四中全会的《决定》明确提出：“正确处理中央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。”曾庆红同志在2004年10月8日《人民日报》发表的《加强党的执政能力建设的纲领性文献》一文中对这一点作了进一步的说明：“要正确处理中央和地方的关系。由于实行改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。如果我们思想上不清醒，工作上不注意，是很容易搞散的。这些年，我们采取各种措施加强了国家的集中统一，这是完全必要的。但在维护中央集中统一领导的同时，应当更好地发挥地方的积极性，这就要合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致、上下一心，充分调动中央和地方两个积极性。 ”这实际上提出了一个重要的命题：处理好中央与地方关系是提高党的执政能力的内在要求。
3、推进依法行政、建设法治国家对于中央与地方关系的制度化是一个巨大动力。
2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。这部宪法对于中央与地方的关系，在宪政意义上做了以下规定：“第三条，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”⑴“第八十五条，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”“第八十九条，国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；……”⑵一共列举了18项职权。“第一百一十条，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”⑶这些宪政内涵如何具体化为处理中央与地方关系的制度规则与规范，需要一系列的过渡和桥梁。
2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。”又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。”《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2014年前后，法治政府的框架就已经确立。法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。这也就意味着到2014年时，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。这是一个非常艰巨的任务。
2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施。《行政许可法》从行政许可的角度规范了中央与地方政府的权限，从行政许可的角度明令禁止地方保护主义的滋生：1、从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可；2、行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的，地方性法规、地方性规章不得与之相抵触；3、“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”⑷
2004年7月16日，国务院发布关于投资体制改革的决定。《决定》从完善政府投资体制的角度提出了划分中央与地方权责的思路，“合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。”
4、党的十六届五中全会关于“十一五规划”建议的精神与中央与地方关系。
在2005年10月8日举行的党的十六届五中全会上，温家宝同志就《建议》作了几点说明，其中特别谈到了中央与地方关系的问题。他讲：“‘十一五’时期的任务十分繁重和艰巨，有许多‘两难’的棘手问题需要解决。做好今后五年的工作，要把握全局，统筹兼顾，突出重点，特别要注意处理好以下几个重大关系。”其中第三个关系就是中央与地方关系，温家宝讲：“三是正确处理中央和地方的关系。我们国家大，各地情况不同，发展很不平衡。充分发挥中央和地方两个积极性，是我们党历来十分重视的问题。中央在制定方针政策时，要考虑全局利益和长远发展，也要照顾不同地区的特点和利益，区别对待。地方要充分发挥各自的积极性和创造性，因地制宜地做好工作，但必须维护和服从中央的统一领导，自觉顾全大局，这是贯彻全国‘一盘棋’的要求。要坚决克服有令不行、有禁不止的现象。只有把中央和地方两个积极性都发挥好，才能把中国的事情办好。”这一思想是贯穿整个“十一五”规划的思想，对未来5年中国的发展都有影响。这些政策和法律都透出中央与地方关系制度化的变动趋势。
二、中央与地方关系上存在的问题
1、2004年3月的铁本事件反映了分利化改革中中央与地方关系缺乏制度化建构。
国务院对江苏铁本事件的严厉处理，一方面反映了中央在维护宏观调控的严肃性和权威性，以及政令统一方面的坚定决心；另一方面，从这一事件牵涉部门之广以及受处理人员之多来看，它不仅是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规、企业涉嫌违法犯罪的重大案件，它还反映了一个更为深层和复杂的问题，即如何看待和处理市场经济条件下的中央与地方关系以及合理配置纵向的行政权力的问题。市场经济的发展使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，地方开始成为相对独立的行为主体和利益主体。而随着地方政府经济和财政权力的增加、经济自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，这样也就促使了一种强有力的动力机制的形成，那就是地方政府积极主动地推动地方经济发展的机制。在追求利润的激励下，各地方想方设法、因地制宜地发展经济，推进改革，形成了八仙过海、各显神通的局面。可以说，中国经济连续26年的高增长，与地方政府的这种作用是分不开的。
但是，分利化改革与市场经济的发展，也增强了地方与中央的博弈能力。由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的，地方政府有实现独立利益最大化的冲动，且独立化程度越高，权威扩散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府的权威。与此形成连锁反应的则是等级制的松动，即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则，演变为双向依存的委托代理关系。根据委托代理理论，地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其作出对自己有利的制度安排；或者利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内，理解和贯彻上级要求实施的制度规则，如“层层截留”、“曲解执行”、“地方规则”、“补充文件”、“改头换面”、“政策保密”、“先斩后奏”、“边斩边奏”、“斩而不奏”、“顶着不办”等。在这种利益多元化的情况下，地方为了自己本地的利益经常会对中央政策贯彻不力或是对其执行大打折扣。这在本轮经济过热中有非常明显的表现。地方政府和中央政府对经济形势的判断差别很大，由于此种不同，我们看到，2003年上半年，中央政府主导的固定资产投资额同比下降了7.7％，而地方政府的投资额却增长了41.5％。正是地方和企业联手，对中央的三令五申置若罔闻，“大干快上”，造成了目前投资的快速增长。为抑制过快的投资增长，2003年下半年以来，中央采取了多种市场化手段，但效果不甚明显，2004年第一季度投资增长再创新高。为此，中央不得不采取了行政手段，对那些敢于顶风作案的企业和地方官员痛下杀手，铁本事件就是一个例子，同时，它也说明现在的宏观调控难度比过去更大。
铁本事件以及本轮的投资热告诉我们，必须对现行的中央与地方关系进行重新的调整与创新。铁本事件的出现，固然与地方政府自身的自利行为有关，但中央对地方政府的行为缺乏有效约束与监督机制也是重要的制度根源。目前，中央与地方关系还缺乏操作性较强的制度和法规，严格的可操作性的惩罚手段与法规有待于进一步完善。
2、宏观调控成为中央与地方博弈的拉锯战，地方的拉力明显增大，呈现出疏离（alienation）的态势。
2004年7月21日搜房网发表题为《宏观调控重拳出击，中央与地方出现新的博弈》的文章，文章说：“宏观调控重拳之下，中央和地方的关系成了一个敏感话题。7月8日，中国人民银行行长周小川在上海国际会议中心的‘中国金融国际年会’上将这层关系坦白说穿。他说，为什么资金吃紧之声喊成一片？这涉及到中央和地方的关系问题，中央与地方的关系很多时候是个博弈，甚至一些数字如何报、如何统计及使用都有这样一个关系。对于流动资金紧，各人会引用不同的数字，这就是GAME。何止是金融问题，在很多方面中央和地方的关系都是一个博弈。这让人想起前不久关于上海市政府拍卖私家车牌照是否合法的一桩公案。先是商务部高官在央视公然指责上海的做法，上海方面则坚持自己的做法符合上海的情况，并不违反国家法律法规。中央该不该管一个城市拍卖车牌的事？如果该管，又应该通过什么样的渠道来管？”⑸
这种GAME非常多，像2003年8月份中国人民银行出台了旨在控制房地产信贷的央行18号文件，但在地产大亨和相关媒体的鼓噪下，在地方政府的作用下，有关精神大打折扣。地方政府对于宏观调控的基本态度是：对我有利的我执行，对我不利的，要么不执行，要么曲解执行，要么只是“落实在文件上，不落实到行动中”。
3、地方保护主义有增无减，严重影响到统一市场的形成与发展。
地方主义在中国有着悠久的传统。“在中国，中央所面对的，毋宁是两千多年来一直存在着的‘地方主义问题’”。（孙隆基，2004）地方保护主义和重复建设自改革开放以来一直是困扰我国经济健康发展的两大顽疾。（周黎安，2004）国务院发展研究中心中心在2000年下半年对我国4000家企业进行了问卷调查，2/3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响；国有企业比其他类型的企业受地方保护的影响更大。⑹据2001年11月22日出版的《远东经济评论》刊载的美国经济学家布鲁斯?吉雷的《省际分割》讲：“法国经济学家Sandra Poncet的研究表明，1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到46%，比10年前提高了整整11%，这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。当然，这一估计与事实可能有些出入，但改革过程中地方保护导致的高交易成本确实是存在的。”（7）2004年10月4日出版的美国《财富》双周刊讲：中国成为世界经济的中心舞台，但“奇迹”之中仍有弱点，“尽管具有集权经济的外表，中国经济却缺乏统一协调的中央规划。中国的政治体制赋予省市领导很大权力。这些主管人员把资源调拨给无法创造价值的企业。”
国务院发展研究中心的国民经济研究所课题组在《2004年度中国各省市自治区市场化相对进程年度报告》中认为，有一些省份“在产品市场方面，仍然存在着较为严重的地方保护。”（8）曾在1996年到2000年任日本驻中国大使馆经济参赞、现任日本经济产业研究所高级研究员的津上俊哉2003年出版了一本名为《中国崛起――日本该做些什么？》的著作。在这本书中，作者讲，中国存在的主要问题之一就是地方保护主义。他说：“‘地方保护主义’所代表的地区意识相当浓厚。各个省均有自己的特色，语言不同，历史和风俗习惯也不同，如果以欧洲作参照，可以说就是不同的国家。将这样一个中国连接在一起的是一些纤细的纽带：大家共处在中国这一独特的共性之中，除此之外还有遍布全国的××党组织、干部人事调动权、人民解放军的统管系统、官方控制的媒体、省与省之间简陋的基础设施以及可供分配的微薄的中央预算等等。省乃至市原本都是集权性的机构，领导掌握着绝对的权力，而在具体岗位工作的‘一把手’又要接受上级机关的品评，相互之间的竞争意识相当强，结果就是在经济上呈现出浓重的地方保护主义色彩。除了稀少产品外，其他产品很少能够在其他省份销售。”（9）有些学者把地区封锁分为五类：权力壁垒，以行政权力命令企业只能经营本地产品；市场壁垒，在市场准入上做文章，有的要求企业支付巨额的市场准入费，有的以转让核心技术作为市场准入的条件，把国家间的贸易保护行为引入了地区之间，人为分割了市场；技术壁垒，人为规定不同于本地企业的技术要求和检验标准；消费壁垒，以区域消费特点为借口，不准其他地区的同类产品进入；采购壁垒，政府在采购产品时规定只采购本地企业生产的产品。
当然应该看到，地方保护主义由于其市场壁垒和行政保护的体制基础发生了新变化，呈现出新特点。新的地方保护主要表现在以下几个方面：第一，过去市场封锁主要表现在商品市场，现在扩大到了服务市场和要素市场；第二，由过去短缺时代限制资源流出，演化为相对过剩时期的限制商品流入；第三，由过去较多设置行政壁垒，演化为采取设置技术壁垒等更加隐蔽的方式。（李剑阁，2002）（10）其实不止这些方面，例如制定行政法规来使地方保护主义法制化、合法化，也是地方保护主义的一个新特点。
为什么国家之间可以通过双边和多边贸易协定达成开放和自由贸易，而同在一国之内的各地区却一直不能达成类似的协定？国家之间出现贸易纠纷只能诉诸有限的国际法或者多边协调机制，而中国的地区贸易纠纷可以诉诸中国法律，也可以诉诸强有力的行政协调，那么同处于政党系统领导和协调的地方官员为什么不能坐在一起达成一个双边或多边贸易协定？虽然政策界和理论界关于杜绝地方保护主义的呼声自80年代中后期就一直不绝于耳，但迄今，我们尚未见到任何关于协商开放地区市场的任何正式努力。北京大学光华管理学院的学者周黎安对此作出的解释是：处于政治锦标赛博弈中的地方由于不愿意进行区域合作与分工，对于那些双赢的区域合作机会“反应冷淡”，这是地区封锁和地方保护主义的真正动因。（11）
三、处理中央与地方关系的战略对策
对策之一：在中央与地方关系上进行系统的理论创新，这种创新既包括中央领导集体的理论创新，也包括理论界、学术界的思想创新。
1956年，毛泽东同志提出《论十大关系》，其中关于中央与地方关系的理论不但指导了计划经济条件下几十年的中央与地方关系的实践，而且对于我们现时代处理中央与地方关系仍有现实的指导价值。在20世纪80年代中期，邓小平同志针对改革开放实践出现的实际情况，系统地提出了一系列处理经济转轨时期中央与地方关系的原则，这些原则在20多年改革开放的进程中发挥了巨大作用。1995年9月，第三代领导集体的核心江泽民同志在中共十四届五中全会上发表《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话，系统地阐述了第三代领导集体关于中央与地方关系的原则与构想。这一构想已经提出10年了，它有力地指导了建立社会主义市场经济体制过程中的中央与地方关系的处理。进入全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的新的历史时期，中央与地方关系面临着制度创新的重大课题。而制度创新必须以理论创新为基础。这种创新包括中央领导集体在这一问题上的系统创新，也包括理论界的学术创新。“三个代表”重要思想指导下的中央与地方关系如何创新是一个事关全局的新课题，新的科学发展观意境下的中央与地方关系如何架构也是一个急需解决的新任务，这就要求在中央领导集体的决策层面上形成统一的、对于全面建设小康社会进程的20年中的中央与地方关系都有指导作用的新的思想。同时应该在国家一级的层面上设立一系列重点课题，系统地全方位地研究中央与地方的政治关系、经济关系以及组织关系，使中央与地方关系的理论创新有可持续性和持久性。目前，学术界对于中央与地方的研究非常薄弱，很多问题的研究都是空白，这非常不利于中央领导集体对于这一问题的决策。
对策之二：从欧洲和平崛起的过程中学习和借鉴处理中央与地方关系的方式与方法。
战后欧洲从煤纲联营开始到21世纪初，经过50年的努力形成了经济、货币、政治一体化的欧盟。德国外交部长菲舍尔在2000年5月12日德国洪堡大学发表讲话，题目是《从国家联盟到联邦：对欧洲一体化最终形式的思考》，指出：“大约50年前，罗伯特?舒曼为了保障和平，就提出了‘欧洲联邦’的设想。以此为起点，欧洲历史开始了一个全新的时代。欧洲一体化是对一百年来维持欧洲大国均势这一棘手问题的回答。欧洲总是一再遭到可怕的争霸战争的蹂躏，1914年和1945年之间的两次世界大战是其高峰。1945年以后对欧洲进行思考的核心就是：将各国的根本利益联系在一起，向超国家的欧洲机构让渡民族国家的主权，从而摒弃1648年《威斯特伐利亚和约》签订时形成的力量均衡（balance of power）的原则、欧洲均势体系的原则、单个国家谋求霸权的原则。”（12）
欧洲一体化的特点是：1、通过一种对话机制和条约机制来实现统一，在统一中获得更大的力量。1951年3月，法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6国政府在巴黎签订了有效期为50年的《建立欧洲煤钢共同体的条约》，条约规定六国的煤和钢这一重要的战略物资由一个超国家的高级机构加以管理。1957年六国签署《罗马条约》，提出的目标是：建立关税同盟和共同市场、协调共同经济政策、共同和平开发和利用核能源。1967年7月成立欧洲共同体。1988年通过了《单一欧洲法令》。1991年，欧洲主要国家在荷兰的马斯特里赫特批准了《欧洲联盟条约》草案。1997年10月2日，欧盟各成员国签署了《阿姆斯特丹条约》，进一步发展了《欧洲联盟条约》。1999年3月24日，欧盟特别首脑会议在柏林通过了《2000年议程》的改革方案。2003年6月13日，欧盟第一部宪法草案获得通过。欧洲进入了一个新时代。到2004年，欧盟已经成为一个拥有25个成员国、45000万人口、400万平方公里、10万亿美元GDP收入的强大的力量。2、通过相互的妥协和相互让渡一部分权利来获得更大的权利。德国大学者哈贝马斯2001年在《时代周刊》第27期上发表题为《欧洲是否需要一部宪法？》的文章，指出：“在社会层面上，现代欧洲提出了一整套处理思想冲突、社会冲突和政治冲突的程序和机制。欧洲还在痛苦而且常常是厄运缠绕的经历中，学会了处理宗教权力和世俗权力之间的争斗，学会了处理信仰和知识之间的分裂，学会了处理区域性的宗教冲突，最后学会了克服好战的民族大团结国家之间的敌对状态，我们欧洲之所以成功，并不在于解决这些冲突，而是通过仪式化，一劳永逸地解决了这些冲突，并把它们变为创造力的源泉。”（13）3、尊重各个国家人民的自主选择，在自愿的基础上推进一体化。哈贝马斯讲：“这段历史所需要的模式，将既不是‘同化’，也不是纯粹的‘共处’；它将启发我们怎样才能建立一种越来越抽象的‘团结他者’的模式。”（14）4、通过各个国家一体化的进程，形成相互补充的经济与产业结构，从而扩大欧洲的经济影响，实现经济与政治的崛起。同时塑造一种新型的社会模式。2001年5月28日，法国总理若斯潘在德国议会发表了精彩的演讲，阐述了这一思想：“直到不久之前，欧盟的努力都集中在建立货币联盟经济联盟上。然而，今天需要的是一种更加宽阔的视野。要不然，欧洲就会成为一个单纯的市场，就会在全球化中一败涂地。因为欧洲绝不只是一个市场，而是一种在历史中发展壮大起来的社会模式。”（15）这实际上是和平崛起的一种模式，是欧洲型的和平崛起。这种崛起带给我们很多的启示：中央政府与地方政府之间应当建立一种行政契约关系，用法律手段推进制度建设；中央与地方之间建立协商共进的机制；中国的省市区之间的应该建立公平贸易的市场机制、互补和互惠的产业与消费结构。
对策之三：推进立法进程，以《中央与地方关系法》来确定中央与地方的制度化关系。发达国家在处理中央与地方关系问题上，都有议会以法律的形式对中央与地方的关系予以确定，所有的地方政府都是根据法律的要求提供服务行使权力的。英国有1972年的《地方政府法》，法国有1982年的《关于市镇、省和大区的权利和自由法》、1983年的《关于市镇、省、大区和国家权限划分法》、1984年的《地方政府服务法》等，西班牙有1985年的《地方政府法》，葡萄牙有1977年的《地方政府法》，丹麦有1968年制定、1995年修改的《地方政府法》（该法对地方自治作出了具体的规定），瑞典和芬兰分别在1992年和1995年制定了新的《地方政府法》。这些法律都详细地规定了地方政府具有的权限，使地方政府的行为有法可依，中央与地方的权限也有相对固定的法律界限。
从中国历史上看，中国文化的非法制性造成中央与地方权力划分上的模糊性。美国孟菲斯大学历史系教授孙隆基在《中国文化的深层结构》中讲：“中国人是用中央‘地方化’、地方‘中央化’的配方来达成‘天下大治’的。这种‘和合’的方式虽然长期地维持了大一统的局面，然而在浑然不分的情形下，却无法为社会上的任何势力建立明文规定的权利界限。”他认为，这与中国文化的特性有关，“中国人的宇宙论就是在太极中搞阴阳调和，太阴中有少阳，太阳中有少阴。在日常生活中，亦不喜欢划清人我权界，而是搞你之中有我，我之中有你，让彼此相互渗透。因此在政治生活中，才会搞中央中有地方，地方中有中央，造成法权观念的模糊。”（16）应该说，这一看法是有见地的。由于历史上地方的权力就基本上没有法律的保障，因此，在现实中用法律的框架确立地方政府的权力就显得非常必要，同时难度也可想而知。
从我国宪法看，中央地方关系的界定过于笼统，基本没有具可操作性的内容。历来中央与地方关系的变动往往依据一纸文件，由于没有法律约束力，二者的关系非常不稳定，而且双方都感觉到自己在权力的变动中吃了亏。中央凭借其权力层级上的优势对两者关系进行的非制度化和不确定性的修改导致了地方政府对中央信任感的削弱，在没有有效制度权威保证的前提下，地方只有诉求于自身，努力增强本地经济实力，并以此作为与中央讨价还价的筹码，中央地方关系因而畸形发展。对中央与地方关系进行制度创新，而制度创新的成果必须要用法律的形式对之加以固定，倘若还是依旧例的“一纸文件”和“有关决定”，它对于中央、地方双方的约束力是远远不够的，也是极易被变动的，必须上升到法律高度，为此应制定《中央与地方关系法》，在法律的强制性规范下，中央地方关系的制度创新才能真正有其长远的效果。
来源:人民网 来源时间：2006-06-01 本网站发布时间:2006-06-01
