教师维权专题(1)――教师的民主管理权不容侵犯
案例
高老师在某县一中任教长达25年，先后获市先进教师、特级教师等称号。1997年7月，因他对学校乱收费不满，向有关部门提意见，如实反映了学校存在的问题，学校领导一气之下将其解聘。一天，校长项某突然对他说：“因工作需要，学校决定不用你，这事我跟县教委说过几次了，你去教委吧!”高老师问项某为什么要解聘他，项某不耐烦地说：“没啥说的。”当天，高老师到县教委，县教委说：“一中是校长负责制，不用你，我们也没办法。”接着，高老师带着材料到有关部门申诉。县委组成调查组展开调查。后来，调查组形成初步意见： 高老师仍回一中上班，但必须“对过去有一个认识，对将来的工作有一个态度”。后一个由县纪委、县教委和该中学中层以上干部及高老师参加的特殊会议在一中举行。会议结束两天后，高老师回到一中找副校长说：“我来要工作了。”副校长没有给他安排工作，对他说：“项校长说你没有向他做检讨。”
上述案例中校长报复提意见的教师，侵犯了教师的什么权利?一中实行校长负责制，就是“校长一人说了算”吗?校长解聘高老师是否符合法律规定?在当时的情况下，教师的权利为什么得不到有效的维护?现在又有了什么不同?在新的历史条件下应通过什么措施和形式保障教职工参与民主管理?
一、校长的行为侵犯了教师的民主管理权。
案例中高老师因向有关部门如实反映学校的乱收费问题，引起校长不满，校长便报复高老师而将其解聘。这严重侵犯了教师的民主管理权，是违法行为。
对学校教育教学和管理中存在的问题提出自己的意见和建议，这是法律赋予每一位教师的民主管理权利，任何人不得非法干涉或者剥夺。我国《教师法》对此明确规定，教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。据此规定，民主管理权的基本含义包括：1．教师享有对学校及其他教育行政部门工作的批评和建议权，这是将宪法规定的“公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利”的具体表现。2．教师有权通过教职工代表大会、工会等组织形式以及其他适当方式，参加学校的民主管理，讨论学校发展、改革等方面的重大事项，即重大事项决策权。
二、学校解聘高老师不符合法律规定。
教师的受聘权是指教师依法享有的不经过法定程序和事由，任何组织和个人不得剥夺或者限制其作为教师的权利。学校虽有权解除聘用合同，但必须符合相应的条件和程序，在任何时候都不能随意地、没有理由地解聘教师。
《劳动法》第25条、《教师法》第 37条规定，教师有下列情形之一，学校可以解除聘用合同：1．在试用期间被证明不符合录用条件的。2．严重违反劳动纪律或者学校规章制度，如体罚学生经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。3．严重失职，营私舞弊，给学校利益造成重大损害的，如故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的。4．被依法追究刑事责任的。
案例中高老师向有关部门如实地对学校工作提出意见，这是正当行使权利，并没有妨碍学校工作的正常运行，不符合上述解除聘用合同的条件。学校解聘高老师违反了《教师法》、《劳动法》的有关规定。
应有的程序可以使教师免于成为武断行为的受害者。学校在解聘教师之前，应遵循一定的程序。该程序一般包括解聘前的书面通知，说明解聘的理由；应被解聘教师要求组织听证，确保其陈述权和申辩权。国外十分重视教师解聘前的通知和听证程序，而我国由于法制不健全，在教师聘用中尚未采用通知和听证制度，从而导致许多类似本案中高老师未经提前通知和申辩就被解聘的事情发生。因此应尽快建立并完善通知和听证制度，给予拟被解聘的教师以陈述和申辩的机会，从而更好地保证解聘程序的公正性、合法性和说服力，保障中小学人事制度改革的顺利进行。
三、教职工参与民主管理是校长负责制的有机组成部分。
案例中县教委对高老师说：“一中是校长负责制，不用你，我们也没办法。”现实中也有相当一部分人持这种观点，认为校长负责制就是“校长一人说了算”。这实质上是将校长负责制理解为“校长一人专制”，是对校长负责制的曲解。校长负责制是学校在上级部门领导下，以校长全面负责为核心，同支部保证监督、教职工民主管理有机配合，为实现学校工作目标，充分发挥行政管理功能的结构体系。由此可见，“校长全面负责”是校长负责制的核心，但并不是全部；教职工的民主管理也是校长负责制的一个有机组成部分。
虽然教职工有序地参与民主管理对学校的稳定和持续发展具有重要现实意义，但从长期实践来看，相当一部分学校仍实行“家长式”或“家族式”管理，给教职工参与学校管理、行使民主权利带来不利影响，产生了一些不容忽视的问题。近一两年，全国已发生多起因校长工作作风简单粗暴、管理方法不合理导致的教师自杀事件，在社会上造成了很坏的影响。还有的校长滥用职权，任意使用学校经费，贪污腐化，败坏了党风。上述问题的存在挫伤了教职工的积极性，恶化了学校的干群关系，影响了教育的稳定和发展。而高老师一案的发生，也与学校的民主管理和制约机制不健全有直接关系。
四、教代会应是实现学校民主管理的基本形式。
知情权是教师参与民主管理和监督的前提和基础。教育部办公厅《关于开展依法治校示范校创建活动的通知》中将“民主管理机制健全”作为衡量学校是否依法治校的标准之一，明确要求“实行校务公开，校内监督机制完备”。教育部、中华全国总工会《关于全面推进校务公开工作的意见》中也明确要求：“各地各校应把学校工作的重点、难点、教职工群众和社会关心的热点问题，作为校务公开的重要内容，努力做到政策公开、过程公开、结果公开。”
教职工代表大会是学校民主管理的基本形式，也是推行校务公开的基本载体。《教育法》第30条第2款规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教职工为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”当前各级各类学校大都成立了教师工会和教代会，但从长期的实践看，教师工会和教代会并没有真正发挥其应有的“代言人”和“维护者”的作用。这也是高老师们的合法权益得不到切实保护的原因之一。
新的历史条件和制度环境下，特别是实行聘用合同制以后，教代会、工会维护教职工合法权益的作用必须加强。学校应主动适应新形势的要求，坚持以教代会为基本形式，把推行校务公开与加强教代会制度建设结合起来，使教职工能够通过教代会、工会参与学校管理，参与民主决策，参与民主管理和监督。当教师和学校发生劳动纠纷时，教代会和工会作为教师利益的代表者，应积极地与校方进行交涉和谈判，可能的情况下应为权益受到侵害的教师寻求法律帮助。
五、高老师可以通过人事仲裁或诉讼途径解决问题。
首先要指出的是，如果教师参与民主管理的权利得到尊重，如果教代会这种民主管理形式得到健全，高老师这样的案子就可以得到根本杜绝。但在现实中类似的案子并不少见，教师应当通过什么途径来维护自己的权利呢?
案例中，虽然学校解聘高老师违反了《教师法》第37条的规定，侵犯了其受聘权，但是依据当时的有关法律，高老师只能通过申诉这一行政途径来解决。而在实践中，由于学校与教育行政系统是一家，往往很难保证处理的客观公正。当教师对申诉处理决定不服时，在当时的情况下又不能通过诉讼途径解决，因此教师的权利难以得到真正的维护。本案中高老师通过申诉保护自己的权利时被踢皮球，便是一个典型的例证。
而现在的情况完全不同了，根据最高人民法院公布的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，类似案例中的教师与学校因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议，可向人事争议仲裁委员会申请人事仲裁。如果教师对人事仲裁裁决不服，可在收到仲裁裁决之日起十五日内向法院提起诉讼。如果学校在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，教师可向法院申请强制执行。这样法院可以监督纠正仲裁机构的错误，对生效的裁决还可以强制执行。
在法制日益健全的今天，教师权利越来越能够真正得到司法的保护，相信高老师的问题一定能得到解决。
(作者系山东省高密市教育科学研究院法律研究员、律师)
案例
高老师在某县一中任教长达25年，先后获市先进教师、特级教师等称号。1997年7月，因他对学校乱收费不满，向有关部门提意见，如实反映了学校存在的问题，学校领导一气之下将其解聘。一天，校长项某突然对他说：“因工作需要，学校决定不用你，这事我跟县教委说过几次了，你去教委吧!”高老师问项某为什么要解聘他，项某不耐烦地说：“没啥说的。”当天，高老师到县教委，县教委说：“一中是校长负责制，不用你，我们也没办法。”接着，高老师带着材料到有关部门申诉。县委组成调查组展开调查。后来，调查组形成初步意见： 高老师仍回一中上班，但必须“对过去有一个认识，对将来的工作有一个态度”。后一个由县纪委、县教委和该中学中层以上干部及高老师参加的特殊会议在一中举行。会议结束两天后，高老师回到一中找副校长说：“我来要工作了。”副校长没有给他安排工作，对他说：“项校长说你没有向他做检讨。”
上述案例中校长报复提意见的教师，侵犯了教师的什么权利?一中实行校长负责制，就是“校长一人说了算”吗?校长解聘高老师是否符合法律规定?在当时的情况下，教师的权利为什么得不到有效的维护?现在又有了什么不同?在新的历史条件下应通过什么措施和形式保障教职工参与民主管理?
一、校长的行为侵犯了教师的民主管理权。
案例中高老师因向有关部门如实反映学校的乱收费问题，引起校长不满，校长便报复高老师而将其解聘。这严重侵犯了教师的民主管理权，是违法行为。
对学校教育教学和管理中存在的问题提出自己的意见和建议，这是法律赋予每一位教师的民主管理权利，任何人不得非法干涉或者剥夺。我国《教师法》对此明确规定，教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。据此规定，民主管理权的基本含义包括：1．教师享有对学校及其他教育行政部门工作的批评和建议权，这是将宪法规定的“公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利”的具体表现。2．教师有权通过教职工代表大会、工会等组织形式以及其他适当方式，参加学校的民主管理，讨论学校发展、改革等方面的重大事项，即重大事项决策权。
二、学校解聘高老师不符合法律规定。
教师的受聘权是指教师依法享有的不经过法定程序和事由，任何组织和个人不得剥夺或者限制其作为教师的权利。学校虽有权解除聘用合同，但必须符合相应的条件和程序，在任何时候都不能随意地、没有理由地解聘教师。
《劳动法》第25条、《教师法》第 37条规定，教师有下列情形之一，学校可以解除聘用合同：1．在试用期间被证明不符合录用条件的。2．严重违反劳动纪律或者学校规章制度，如体罚学生经教育不改的；品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。3．严重失职，营私舞弊，给学校利益造成重大损害的，如故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的。4．被依法追究刑事责任的。
案例中高老师向有关部门如实地对学校工作提出意见，这是正当行使权利，并没有妨碍学校工作的正常运行，不符合上述解除聘用合同的条件。学校解聘高老师违反了《教师法》、《劳动法》的有关规定。
应有的程序可以使教师免于成为武断行为的受害者。学校在解聘教师之前，应遵循一定的程序。该程序一般包括解聘前的书面通知，说明解聘的理由；应被解聘教师要求组织听证，确保其陈述权和申辩权。国外十分重视教师解聘前的通知和听证程序，而我国由于法制不健全，在教师聘用中尚未采用通知和听证制度，从而导致许多类似本案中高老师未经提前通知和申辩就被解聘的事情发生。因此应尽快建立并完善通知和听证制度，给予拟被解聘的教师以陈述和申辩的机会，从而更好地保证解聘程序的公正性、合法性和说服力，保障中小学人事制度改革的顺利进行。
三、教职工参与民主管理是校长负责制的有机组成部分。
案例中县教委对高老师说：“一中是校长负责制，不用你，我们也没办法。”现实中也有相当一部分人持这种观点，认为校长负责制就是“校长一人说了算”。这实质上是将校长负责制理解为“校长一人专制”，是对校长负责制的曲解。校长负责制是学校在上级部门领导下，以校长全面负责为核心，同支部保证监督、教职工民主管理有机配合，为实现学校工作目标，充分发挥行政管理功能的结构体系。由此可见，“校长全面负责”是校长负责制的核心，但并不是全部；教职工的民主管理也是校长负责制的一个有机组成部分。
虽然教职工有序地参与民主管理对学校的稳定和持续发展具有重要现实意义，但从长期实践来看，相当一部分学校仍实行“家长式”或“家族式”管理，给教职工参与学校管理、行使民主权利带来不利影响，产生了一些不容忽视的问题。近一两年，全国已发生多起因校长工作作风简单粗暴、管理方法不合理导致的教师自杀事件，在社会上造成了很坏的影响。还有的校长滥用职权，任意使用学校经费，贪污腐化，败坏了党风。上述问题的存在挫伤了教职工的积极性，恶化了学校的干群关系，影响了教育的稳定和发展。而高老师一案的发生，也与学校的民主管理和制约机制不健全有直接关系。
四、教代会应是实现学校民主管理的基本形式。
知情权是教师参与民主管理和监督的前提和基础。教育部办公厅《关于开展依法治校示范校创建活动的通知》中将“民主管理机制健全”作为衡量学校是否依法治校的标准之一，明确要求“实行校务公开，校内监督机制完备”。教育部、中华全国总工会《关于全面推进校务公开工作的意见》中也明确要求：“各地各校应把学校工作的重点、难点、教职工群众和社会关心的热点问题，作为校务公开的重要内容，努力做到政策公开、过程公开、结果公开。”
教职工代表大会是学校民主管理的基本形式，也是推行校务公开的基本载体。《教育法》第30条第2款规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教职工为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”当前各级各类学校大都成立了教师工会和教代会，但从长期的实践看，教师工会和教代会并没有真正发挥其应有的“代言人”和“维护者”的作用。这也是高老师们的合法权益得不到切实保护的原因之一。
新的历史条件和制度环境下，特别是实行聘用合同制以后，教代会、工会维护教职工合法权益的作用必须加强。学校应主动适应新形势的要求，坚持以教代会为基本形式，把推行校务公开与加强教代会制度建设结合起来，使教职工能够通过教代会、工会参与学校管理，参与民主决策，参与民主管理和监督。当教师和学校发生劳动纠纷时，教代会和工会作为教师利益的代表者，应积极地与校方进行交涉和谈判，可能的情况下应为权益受到侵害的教师寻求法律帮助。
五、高老师可以通过人事仲裁或诉讼途径解决问题。
首先要指出的是，如果教师参与民主管理的权利得到尊重，如果教代会这种民主管理形式得到健全，高老师这样的案子就可以得到根本杜绝。但在现实中类似的案子并不少见，教师应当通过什么途径来维护自己的权利呢?
案例中，虽然学校解聘高老师违反了《教师法》第37条的规定，侵犯了其受聘权，但是依据当时的有关法律，高老师只能通过申诉这一行政途径来解决。而在实践中，由于学校与教育行政系统是一家，往往很难保证处理的客观公正。当教师对申诉处理决定不服时，在当时的情况下又不能通过诉讼途径解决，因此教师的权利难以得到真正的维护。本案中高老师通过申诉保护自己的权利时被踢皮球，便是一个典型的例证。
而现在的情况完全不同了，根据最高人民法院公布的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，类似案例中的教师与学校因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议，可向人事争议仲裁委员会申请人事仲裁。如果教师对人事仲裁裁决不服，可在收到仲裁裁决之日起十五日内向法院提起诉讼。如果学校在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，教师可向法院申请强制执行。这样法院可以监督纠正仲裁机构的错误，对生效的裁决还可以强制执行。
在法制日益健全的今天，教师权利越来越能够真正得到司法的保护，相信高老师的问题一定能得到解决。
(作者系山东省高密市教育科学研究院法律研究员、律师)
