中央电视台[今日说法]土地之争（上）――征地陷阱
内容简介：1993年，广东省电白县彭村的2000多亩土地被政府征用建工厂，但是10年过去了，这片土地依然荒芜着，没有任何破土动工的迹象。为什么会有这样的情况出现，无地可种的村民们应该怎么办呢？
http://www.cctv.com/news/society/20040420/100311.shtml
央视国际 (2004年04月20日 09:52)
(screen.width*0.8-70)) this.width=(screen.width*0.8-70)'>
播出日期：2004年4月19日
记者：孙静婧 李政林
编辑：王宝卿
主持人：张绍刚
嘉宾：中国政法大学教授 薛刚凌
导视
一个诱人的承诺
一段辛酸的故事
主持人：各位好，这里是《今日说法》，欢迎你进入我们今天的节目。我们今天请到演播室的嘉宾是中国政法大学的薛刚凌教授。薛教授，我们今天的这个话题和耕地有关。在广东省电白县有一个村的村民，10年的时间居然就没有地种。为什么会有这样的情况出现，我们先来看一下记者的调查。
2003年9月，广东省电白县政府在要彭村开工建县里的体育中心，可是推土机刚刚开动却招来了彭村村民的强烈阻拦，双方发生了激烈冲突。村民之所以不让推土机开动，是因为推土机毁掉的是彭村村民的菜地，大家气愤地说，本来菜都可以收了，现在全被毁掉了，我们还怎么生活啊？电白县建体育中心为什么要占用彭村的耕地呢？
原来，早在10年前，也就是1993年，电白县政府就已经把彭村所属的全部2000多亩地征用了。据村民反映，自1993年这片一直延伸到海边的土地被征用以后，他们一直没见政府利用这片地做任何用途。对于彭村村民来说，一方面土地全部被征用他们无地可种，另一方面却眼睁睁看着千亩土地闲置荒芜，在这种情况下，为了避免资源浪费，村民才重新开辟出土地来种菜。
(screen.width*0.8-70)) this.width=(screen.width*0.8-70)'>
眼前2000多亩的土地非常广阔，但也确实如村民所说，我们看到的是大片大片荒芜的土地。到底为什么会出现这种怪事呢？彭村村民说，他们心中的积怨由来已久。1993年，电白县政府提出要征用彭村所属的全部2000多亩地，这其中包括彭村村民赖以生存的菜地 水田 虾塘 鱼塘 荒地 荒岭的所有土地。村民们说，他们彭村4000多人口，2000多亩地，本来就人多地少比较穷，当年村民并不愿意把地征出去。因为没了土地，他们就没了经济来源。村民王爱华（化名）家里总共7口人，却只靠1亩多地生活，当时听说县里要把家里这些地全部征用，大家当然不愿意。
但征地之前彭村的干部对他们说，征地有好处，有很大的好处。征用这么大面积的土地，是为了建开发区吸引投资，到时候会建起各种工厂，彭村的人都可以优先进工厂做工，这就解决了大家的吃饭问题，这对于彭村来说，的确有实实在在的利益，大家衡量了一下，觉得这样也不失为一种维持生计的方法。于是，1993年年底，彭村村民与县政府签订了征地协议，将全村2000多亩土地以每平方米30元到45元不等的价格全部征用给了县政府，并且把征地可能带来的各种好处也写进了这样一份补充协议。协议里除了规定在开发区不准建可能造成严重污染的企业之外，还着重强调彭村的人可以优先进开发区的企业做工。
(screen.width*0.8-70)) this.width=(screen.width*0.8-70)'>
协议签订以后，县政府开出推土机轰隆隆地把地都推了一遍，村里每家陆续领到了平均3万多元的征地款，大家等待着开发区早日开发建设。可是时间很快过去了，开发区却一直没有开工建设的迹象，村民当中开始议论纷纷。直到1997年，终于有人投资在这里建了一所社会办学性质的广南中学，除此以外，再没有任何项目动工。土地被征用的10年之后，发到手的征地款几乎分文不剩，彭村的人实在不忍心看到大片土地就此搁置，为了生计，他们陆续回到已经被征用出去的土地上重新种甘蔗种菜，所以当推土机把他们即将收获的蔬菜推去的时候，彭村村民才会那么强烈地阻拦。
主持人：现在我们还不知道背后的原因是什么。但是耕地一空空10年，我们国家的法律法规允许这样吗？
薛刚凌：法律的规定是不允许的。按照土地管理法的规定，如果土地取得使用许可以后，1年之内如果不利用开发的可以恢复耕种。如果是两年不使用，政府可以无偿地收回。
冲突发生后，有村民说他们学了国家的《土地法》，他们知道 1993年电白县政府征用2000多亩土地至少要报请省级以上国土部门批准。的确，按照我国《土地法》修订以前的规定，1993年征用土地千亩以上要报请国务院批准，并且要在上级国土部门备案。那么电白县政府征地有没有得到批准呢？
记者首先来到电白国土局的上级单位茂名市国土资源局，查询有关批复文件的备案。工作人员在电脑上细细搜索，但是一直没有查到以电白县政府为征地单位面积千亩以上的任何建设项目批文。这时，茂名市国土局的另一名工作人员提醒我们，应该还有另外一种可能，
就是这2000多亩地很可能化整为零，以很多不同的项目分别由向市国土局或者县国土局报批的。因为单个项目所需的土地面积并不大的话，就不需要省或中央批准。
于是记者马上回到电白县，并想办法找到了当时县政府征地办公室主任和县国土局领导了解情况。电白县国土局的潘健局长向我们解释说，当时并不是县政府征地，而是县里多家企事业单位同时想各自征一块地皮。也就是说，跟农民签协议的虽然是县政府，但真正需要国土部门批复的是每个单位单个的征地项目，而不是土地的面积大小。而且每个项目的征地面积都只有10亩左右，所以电白县国土局就有权力批复，
我们发现，所有这些单位征地的用途都是建宿舍、办公楼，而没有一家要建工厂，这就与跟彭村村民签的协议并不一致了，同时，除了通过政府牵头由县里的80多家单位征去的1000多亩土地之外，另外还有近千亩土地县政府征来之后做了别的用途，光彭村就征了600多亩用作虾塘。原来，当时县政府欠了一家公司的虾债，因为没钱还，就从剩下的近千亩土地中拿出600多亩土地抵了债，由于面积太大，电白县国土局没有权力批复，1998年，由省国土厅为其补办了手续，还剩一部分县政府留了下来。
直到2003年，县政府准备在这里建体育中心，这两部分加上被83家单位化整为零征去的准备建宿舍、办公楼的1000多亩地，应该说这2000多亩土地的用途都无法履行县政府与彭村村民签订的，可以优先进厂做工的征地协议了。
主持人：现在第二个问题就出现了，村民们认为电白县根本没权利一批这两千亩的土地，当地的国土部门的说法是他们当时是一个小项目一个小项目批的，加起来就变成了大项目。这样化整为零的做法可以吗？
薛刚凌：这属于违法审批，它把原来想征用的两千多亩地分成了若干个项目，每一个项目十亩以下他有审批的权利，这样就把大片的土地都批下来了。其中电白县政府拿600多亩的土地来抵债，这个行为是严重违法的，它实际上是在买卖炒作土地，以土地换成现金来还债，这是严格禁止的。因为政府没有把农民的土地卖掉然后去还债的权利。这实际上是对农民权益的一种严重的侵害。
主持人：那我们可不可以这么来理解，政府的工作人员利用手中的职权，利用手中的权力做了一些很随意的事情，可能是已经超出了他的职务行为的规范？
薛刚凌：按照原来《土地管理法》的规定，3亩以下的耕地和10亩以下的其他土地县级政府有权批准，但是由于在实践中，地方上违法批地化整为零的做法很普遍，所以在1998年新的《土地管理法》制定的时候把这个权力上收了。
主持人：其实彭村的村民是听了政府的说法，觉得这块要建开发区后自己的生活也会有希望，可以做工厂，以后自己的孩子入学也有了一些指望。但是政府当年到底是怎么规划这块地，可能大家也并不是特别清楚，我们看一看当年的规划。
在电白县政府1994年报给上级批准的规划图上，很清楚地标明了彭村被征用的大片土地。按照规划图的注释和县征地办的解释，当初规划时彭村的这块地并不是要搞开发区吸引投资，甚至也不是规划做县里各个单位的职工宿舍或者办公楼，更不是抵政府的债，而是建公园、停车场、体育馆等公共设施。本应先规划后征地，可是电白县政府1993年征地，1994年才开始规划，这种程序的颠倒也许能够解释为什么关于征地用途会有3种说法。
报给上级的规划图上说是要建公园、公共设施，跟农民签协议说是要建开发区办厂，而征地单位征出去了却是要建宿舍、办公楼、还政府的债，现在10多年过去了，彭村村民本以为自己的生活会因为进了工厂而越过越好，可现在却更加困顿了，失去了土地的农民们几乎没有了生活来源。村民说，现在他们那里的特产水东芥菜十分好卖，他们就想要回土地种菜卖菜来维持自己的生计，然而县里对他们说这根本不可能，如果想收回土地，农民就要退还征地款。但农民又说，要他们退还征地款也行，但县政府要赔偿10年的损失费。
主持人：我们现在可以再来看一下，当初政府征地的行为先是以建开发区的名义，跟村民签订协议，再化整为零地批完后才搞规划，当初把农民的土地这地要过来的时候，还根本不知道这个地要做什么用。
薛刚凌：按照正规程序应该是先规划再批地，然后根据规划的需要来征用土地，现在他的顺序完全颠倒了，说明他开始的目的和动机，可能和后来的规划的是不完全一样的，有欺骗因素在。按照法律规定，这种违法行为首先应该是无效的行为，对工作人员个人来讲，他要承担行政责任，如果说造成的损害重大的他要承担玩忽职守罪、渎职罪等刑事责任。
主持人：彭村农民提出来的问题是，你让我们家的地闲了10年了，现在我想收回来，我想重新来耕地，我想种菜卖钱，但是当地县里边的说法是，土地可以收回，但是我给你多少钱你退回来，农民又说我要退回来也可以，但是你得给我补偿。于是双方就是在在僵持这种状态下，有什么方法来解决吗？
薛刚凌：在整个的征地协议中，政府是有各种各样的承诺的，而且都有文字来见证，但实际上他并没有兑现协议书里边的内容，应该说政府要拿出相应的措施来补偿农民，虽然法律对这一方面没有特别明确的规定，但是根据公平的这种原则，政府有了这些承诺，我农民相信你了，你可能要考虑到农民将来的生存状况。也就是我们现在经常讨论的农民社会保障的问题，绝不是政府现在说的你还钱我还地这么简单。
主持人：在这个案子里边，我觉得比较可怕的是一个信誉的问题，不管怎么说，当时县里边毕竟还有80多家单位，每一个单位征了10多亩，一共征了1000多亩，盖办公楼也好，盖停车场也好，如果当时您征地之后真盖那个办公楼，真盖停车场，用了11年的时间怎么也应该盖好了，感谢你收看今天的节目。
内容简介：1993年，广东省电白县彭村的2000多亩土地被政府征用建工厂，但是10年过去了，这片土地依然荒芜着，没有任何破土动工的迹象。为什么会有这样的情况出现，无地可种的村民们应该怎么办呢？
http://www.cctv.com/news/society/20040420/100311.shtml
央视国际 (2004年04月20日 09:52)
播出日期：2004年4月19日
记者：孙静婧 李政林
编辑：王宝卿
主持人：张绍刚
嘉宾：中国政法大学教授 薛刚凌
导视
一个诱人的承诺
一段辛酸的故事
主持人：各位好，这里是《今日说法》，欢迎你进入我们今天的节目。我们今天请到演播室的嘉宾是中国政法大学的薛刚凌教授。薛教授，我们今天的这个话题和耕地有关。在广东省电白县有一个村的村民，10年的时间居然就没有地种。为什么会有这样的情况出现，我们先来看一下记者的调查。
2003年9月，广东省电白县政府在要彭村开工建县里的体育中心，可是推土机刚刚开动却招来了彭村村民的强烈阻拦，双方发生了激烈冲突。村民之所以不让推土机开动，是因为推土机毁掉的是彭村村民的菜地，大家气愤地说，本来菜都可以收了，现在全被毁掉了，我们还怎么生活啊？电白县建体育中心为什么要占用彭村的耕地呢？
原来，早在10年前，也就是1993年，电白县政府就已经把彭村所属的全部2000多亩地征用了。据村民反映，自1993年这片一直延伸到海边的土地被征用以后，他们一直没见政府利用这片地做任何用途。对于彭村村民来说，一方面土地全部被征用他们无地可种，另一方面却眼睁睁看着千亩土地闲置荒芜，在这种情况下，为了避免资源浪费，村民才重新开辟出土地来种菜。
眼前2000多亩的土地非常广阔，但也确实如村民所说，我们看到的是大片大片荒芜的土地。到底为什么会出现这种怪事呢？彭村村民说，他们心中的积怨由来已久。1993年，电白县政府提出要征用彭村所属的全部2000多亩地，这其中包括彭村村民赖以生存的菜地 水田 虾塘 鱼塘 荒地 荒岭的所有土地。村民们说，他们彭村4000多人口，2000多亩地，本来就人多地少比较穷，当年村民并不愿意把地征出去。因为没了土地，他们就没了经济来源。村民王爱华（化名）家里总共7口人，却只靠1亩多地生活，当时听说县里要把家里这些地全部征用，大家当然不愿意。
但征地之前彭村的干部对他们说，征地有好处，有很大的好处。征用这么大面积的土地，是为了建开发区吸引投资，到时候会建起各种工厂，彭村的人都可以优先进工厂做工，这就解决了大家的吃饭问题，这对于彭村来说，的确有实实在在的利益，大家衡量了一下，觉得这样也不失为一种维持生计的方法。于是，1993年年底，彭村村民与县政府签订了征地协议，将全村2000多亩土地以每平方米30元到45元不等的价格全部征用给了县政府，并且把征地可能带来的各种好处也写进了这样一份补充协议。协议里除了规定在开发区不准建可能造成严重污染的企业之外，还着重强调彭村的人可以优先进开发区的企业做工。
协议签订以后，县政府开出推土机轰隆隆地把地都推了一遍，村里每家陆续领到了平均3万多元的征地款，大家等待着开发区早日开发建设。可是时间很快过去了，开发区却一直没有开工建设的迹象，村民当中开始议论纷纷。直到1997年，终于有人投资在这里建了一所社会办学性质的广南中学，除此以外，再没有任何项目动工。土地被征用的10年之后，发到手的征地款几乎分文不剩，彭村的人实在不忍心看到大片土地就此搁置，为了生计，他们陆续回到已经被征用出去的土地上重新种甘蔗种菜，所以当推土机把他们即将收获的蔬菜推去的时候，彭村村民才会那么强烈地阻拦。
主持人：现在我们还不知道背后的原因是什么。但是耕地一空空10年，我们国家的法律法规允许这样吗？
薛刚凌：法律的规定是不允许的。按照土地管理法的规定，如果土地取得使用许可以后，1年之内如果不利用开发的可以恢复耕种。如果是两年不使用，政府可以无偿地收回。
冲突发生后，有村民说他们学了国家的《土地法》，他们知道 1993年电白县政府征用2000多亩土地至少要报请省级以上国土部门批准。的确，按照我国《土地法》修订以前的规定，1993年征用土地千亩以上要报请国务院批准，并且要在上级国土部门备案。那么电白县政府征地有没有得到批准呢？
记者首先来到电白国土局的上级单位茂名市国土资源局，查询有关批复文件的备案。工作人员在电脑上细细搜索，但是一直没有查到以电白县政府为征地单位面积千亩以上的任何建设项目批文。这时，茂名市国土局的另一名工作人员提醒我们，应该还有另外一种可能，
就是这2000多亩地很可能化整为零，以很多不同的项目分别由向市国土局或者县国土局报批的。因为单个项目所需的土地面积并不大的话，就不需要省或中央批准。
于是记者马上回到电白县，并想办法找到了当时县政府征地办公室主任和县国土局领导了解情况。电白县国土局的潘健局长向我们解释说，当时并不是县政府征地，而是县里多家企事业单位同时想各自征一块地皮。也就是说，跟农民签协议的虽然是县政府，但真正需要国土部门批复的是每个单位单个的征地项目，而不是土地的面积大小。而且每个项目的征地面积都只有10亩左右，所以电白县国土局就有权力批复，
我们发现，所有这些单位征地的用途都是建宿舍、办公楼，而没有一家要建工厂，这就与跟彭村村民签的协议并不一致了，同时，除了通过政府牵头由县里的80多家单位征去的1000多亩土地之外，另外还有近千亩土地县政府征来之后做了别的用途，光彭村就征了600多亩用作虾塘。原来，当时县政府欠了一家公司的虾债，因为没钱还，就从剩下的近千亩土地中拿出600多亩土地抵了债，由于面积太大，电白县国土局没有权力批复，1998年，由省国土厅为其补办了手续，还剩一部分县政府留了下来。
直到2003年，县政府准备在这里建体育中心，这两部分加上被83家单位化整为零征去的准备建宿舍、办公楼的1000多亩地，应该说这2000多亩土地的用途都无法履行县政府与彭村村民签订的，可以优先进厂做工的征地协议了。
主持人：现在第二个问题就出现了，村民们认为电白县根本没权利一批这两千亩的土地，当地的国土部门的说法是他们当时是一个小项目一个小项目批的，加起来就变成了大项目。这样化整为零的做法可以吗？
薛刚凌：这属于违法审批，它把原来想征用的两千多亩地分成了若干个项目，每一个项目十亩以下他有审批的权利，这样就把大片的土地都批下来了。其中电白县政府拿600多亩的土地来抵债，这个行为是严重违法的，它实际上是在买卖炒作土地，以土地换成现金来还债，这是严格禁止的。因为政府没有把农民的土地卖掉然后去还债的权利。这实际上是对农民权益的一种严重的侵害。
主持人：那我们可不可以这么来理解，政府的工作人员利用手中的职权，利用手中的权力做了一些很随意的事情，可能是已经超出了他的职务行为的规范？
薛刚凌：按照原来《土地管理法》的规定，3亩以下的耕地和10亩以下的其他土地县级政府有权批准，但是由于在实践中，地方上违法批地化整为零的做法很普遍，所以在1998年新的《土地管理法》制定的时候把这个权力上收了。
主持人：其实彭村的村民是听了政府的说法，觉得这块要建开发区后自己的生活也会有希望，可以做工厂，以后自己的孩子入学也有了一些指望。但是政府当年到底是怎么规划这块地，可能大家也并不是特别清楚，我们看一看当年的规划。
在电白县政府1994年报给上级批准的规划图上，很清楚地标明了彭村被征用的大片土地。按照规划图的注释和县征地办的解释，当初规划时彭村的这块地并不是要搞开发区吸引投资，甚至也不是规划做县里各个单位的职工宿舍或者办公楼，更不是抵政府的债，而是建公园、停车场、体育馆等公共设施。本应先规划后征地，可是电白县政府1993年征地，1994年才开始规划，这种程序的颠倒也许能够解释为什么关于征地用途会有3种说法。
报给上级的规划图上说是要建公园、公共设施，跟农民签协议说是要建开发区办厂，而征地单位征出去了却是要建宿舍、办公楼、还政府的债，现在10多年过去了，彭村村民本以为自己的生活会因为进了工厂而越过越好，可现在却更加困顿了，失去了土地的农民们几乎没有了生活来源。村民说，现在他们那里的特产水东芥菜十分好卖，他们就想要回土地种菜卖菜来维持自己的生计，然而县里对他们说这根本不可能，如果想收回土地，农民就要退还征地款。但农民又说，要他们退还征地款也行，但县政府要赔偿10年的损失费。
主持人：我们现在可以再来看一下，当初政府征地的行为先是以建开发区的名义，跟村民签订协议，再化整为零地批完后才搞规划，当初把农民的土地这地要过来的时候，还根本不知道这个地要做什么用。
薛刚凌：按照正规程序应该是先规划再批地，然后根据规划的需要来征用土地，现在他的顺序完全颠倒了，说明他开始的目的和动机，可能和后来的规划的是不完全一样的，有欺骗因素在。按照法律规定，这种违法行为首先应该是无效的行为，对工作人员个人来讲，他要承担行政责任，如果说造成的损害重大的他要承担玩忽职守罪、渎职罪等刑事责任。
主持人：彭村农民提出来的问题是，你让我们家的地闲了10年了，现在我想收回来，我想重新来耕地，我想种菜卖钱，但是当地县里边的说法是，土地可以收回，但是我给你多少钱你退回来，农民又说我要退回来也可以，但是你得给我补偿。于是双方就是在在僵持这种状态下，有什么方法来解决吗？
薛刚凌：在整个的征地协议中，政府是有各种各样的承诺的，而且都有文字来见证，但实际上他并没有兑现协议书里边的内容，应该说政府要拿出相应的措施来补偿农民，虽然法律对这一方面没有特别明确的规定，但是根据公平的这种原则，政府有了这些承诺，我农民相信你了，你可能要考虑到农民将来的生存状况。也就是我们现在经常讨论的农民社会保障的问题，绝不是政府现在说的你还钱我还地这么简单。
主持人：在这个案子里边，我觉得比较可怕的是一个信誉的问题，不管怎么说，当时县里边毕竟还有80多家单位，每一个单位征了10多亩，一共征了1000多亩，盖办公楼也好，盖停车场也好，如果当时您征地之后真盖那个办公楼，真盖停车场，用了11年的时间怎么也应该盖好了，感谢你收看今天的节目。
