志远
小学三年级
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茂名市乡镇机构改革的调研报告
龙梅玉
积极推进农村综合改革，建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的战略任务。乡镇机构改革作为农村综合改革的主要内容，是下一步机构改革的重点。为使新一轮乡镇机构改革全面推进，近期，市编办、市人事局组成调查组就推进乡镇机构改革、构建农村基层经济社会运行新机制的相关问题进行调研，先后到了高州市的大井镇、长坡镇，信宜市的镇隆镇、朱砂镇，化州市的同庆镇、南盛街道办，电白县的水东镇、林头镇，茂南区的高山镇，茂港区的七迳镇等10个乡镇（街道），较全面掌握了当地农村出现的新情况、新问题。
一、基本概况
这次调研的10个乡镇总面积1089.56平方公里，辖124个村委会、16个居委会，总人口703038人，2003年工农业总产值90.18亿元，行政机构72个，直属事业站所86个；机关核定人员编制714名，其中行政编制620名、事业编制94名，实有人员1373人，超编659人，聘用或临时工77人；直属事业站所核定编制426名（不包括电白、茂港），实有人员694人，超编268人，镇自聘用或临时工65人。
二、存在的主要问题
2001年党政机构改革后，乡镇先后推行了撤并镇并村、“镇财县管镇用”、整合事业站所、精简机构人员、解聘雇佣人员、清理并逐步化解乡镇村债务、规范财政转移支付制度等一系列配套改革，农民负担明显减轻、干群关系出现积极变化，城乡统筹发展，农业增效、农民增收、社会稳定，为推进农村综合改革奠定了基础。但在转型时期还存在一些不容忽视的问题。
（一）经费严重不足，影响和制约了农村基层组织各项工作的正常运转。取消农业税，标志着“以农养政”体制的结束，使镇村收支结构发生了根本性的转变。农村税费改革后，取消了原来纳入镇财政预算和财政财务开支的税费项目，包括镇统筹等面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、农村教育集资等涉及农民的政府性集资以及取消屠宰税和农业特产税等，使乡镇收入大幅度减少。高州市长坡镇的年收入，由税改前的430万元减至税改后的81.1万元，减幅达82%。实行税改，取消了村统筹粮款以后，村级收入也明显减少。乡镇的收入减少，资金缺口大，财政陷入困境。电白县林头镇与原大衙镇在2003年合并后，乡镇机关定编124名，直属事业站所未定编，现镇机关和直属事业站所实有人员291人，其中由县财政核拨供养人员123人，由镇自筹经费供养的有168人。每年县财政拨付给镇69万元，镇另外筹集50万元支付财政供养人员的补贴。对镇自筹经费供养的168人，每人每月平均工资按400元计，镇每年自筹经费80万元。仅人员经费镇要筹集130万元。随着经济的发展，相关政策文件具体规定的人员经费支出的年增长幅度高于地方一般预算支出的年增长率，10个乡镇在2003、2004、2005年的人员经费分别递增10%、10.4%、10.6%。因此许多乡镇的书记、镇长整天想方设法找资金、补缺口，乡镇财政变成“跑部财政”。目前，许多乡镇干部经常不能按时拿到工资。信宜市朱砂镇干部的基本工资，在调研组2005年9月调研时只发到2005年6月。工作人员自筹预支办公、车辆、出差费用，出现了政府向干部打“白条”现象。某镇的一位镇委副书记反映，其手头上已有10000多元的出差发票没有给予报销。乡镇办公经费的短缺，影响了工作的开展和政权的运转。财力现状使乡镇无力承担发展经济和社会事业的任务，乡镇政权的作用难以得到有效发挥。
（二）镇级机关富余人员的分流和事业站所机构改革滞后。2001年党政机构改革后，乡镇机关的富余人员分流滞后以及直属事业站所改革尚未启动，造成乡镇机关和事业站所人员不同程度超编，尤以电白、化州、茂港比较突出。化州市23个镇（街道）的干部队伍中，超编制配备，由镇（街道）自筹经费的聘用、雇佣人员1725人，电白县1100人，茂港区326人。从调研情况看，镇级事业站所机构冗员，历史积累的问题多，成为农村综合改革的难点。由于种种原因，除高州市外，其余县（市、区）镇级事业站所的机构改革尚未启动，党政机构改革富余人员分流到事业站所，事业站所本身人员未能消肿，因此造成了乡镇人员严重超编。据统计，县（市、区）乡镇机关和事业站所实有人数11379人，超编2672人，新一轮乡镇机构改革，如果按现行定编标准计算，将有2672人须要分流。
（三）改革分流人员的难度大。乡镇机关现有在编在职人员5626人。从年龄结构层次看，50岁以上693人，40-49岁的1454人，30-39岁的2362人，29岁以下的1117人；从文化结构看，具有研究生学历的89人，本科614人，大专2968人，中专（高中）1776人，初中以下179人；从人员身份看，符合国家有关规定转干（含军转干部）1815人，公开招录454人，按国家指令性计划分配的大中专毕业生2645人，退伍兵91人，工人621人；从人员来源的途径看，原在机关工作的4501人，从企业调入的67人，从事业单位调入的360人，属军转复退244人，录用454人。从以上数据分析，乡镇机关干部中50岁以上干部占在职人数中的12.3%，30-49岁的占67.8%，大专以上学历的占65.3%。而且绝大多数是转干或政策性安排的军转干部、退伍兵、大中专毕业生。如果按现行的定编标准，乡镇机关应分流565人，预计把50岁以上的人计在分流人员中，还将有相当一部分中青年干部进入分流人员的行列。改革分流人员的形势不容乐观，任务十分艰巨。另一方面，分流人员的困难还在于乡镇事业站所的机构改革在大部分县（市、区）尚未启动，机构冗员。上一轮党政机构改革，乡镇机关部分富余人员分流到事业单位，使事业单位人满为患，如果说党政机关分流人员还有事业单位作为退路，那么事业单位要分流人员已无路可退，增加了精兵简政、人员消肿的困难。目前，乡镇直属事业站所定编3646名（电白、茂港未定编），实有在编在职人员5753人，其中50岁以上的968人，40-49岁的1431人，30-39岁的2013人，29岁以下的1341人；具有研究生学历的3人，本科393人，大专1254人，中专（高中）3570人，初中以下533人；人员身份属转干（军转）2279人、考录675人，分配的大中专毕业生1181人、退伍兵680人、工人938人；从企业调入的311人，从事业单位调入的418人，军转649人，原在事业单位工作的4375人。在目前经济欠发达、就业渠道狭窄、社会保障体系不健全、现行分流政策的可操作性不强、上级没有配套资金作保障的情况下，乡镇分流人员难以推进。
（四）镇村两级背负着沉重的债务。所调研的10个乡镇，每个镇都有债务，共负债5.06亿元，其中教育“两基”达标负债7252万元，先行工程负债1.26亿元，农村基金会负债1.3亿元，城建设施负债600万元，其他负债5383万元，平均每个乡镇负债5060.59万元。信宜市朱砂镇村两级负债9702.6万元，其中，镇级欠债8539万元，村级欠债1163.6万元，债务主要用于公路建设，建学校，农金会资金，接待，干部下乡必要的通勤费等。电白县水东镇欠债1200万元，其中，建办公楼工程款100万元，建环卫处100万元，城建设施500万元，建实验小学350万元，征地款180万元。茂南区高山镇欠债4000万元，其中企业欠债1200万元（由镇政府负直接经济责任），农金会欠债2900万元。乡镇仅靠自身难以偿还这些债务，最终将影响乡镇经济的健康发展。
（五）责权不清、责大权小。县、镇一级行政管理体制改革还不完善，职能错位、机构重叠、人浮于事。乡镇作为最基层的一级政府，与县（市、区）政府具有同样的职能。但因条块分割，县级主管部门的派驻机构和垂直管理的事业站所分割了镇政府的职权，镇政府对其工作无权过问和参与，难以协调，但发现问题，责任由镇政府承担。“责在镇上，权和利在县上”、“看得见的管不着，管得着的看不见”。乡镇内设机构和直属事业单位也存在职责交叉的现象，影响了工作效率。如乡镇内设机构计生办和直属事业单位计生服务中心的职能交叉。政企、政事、政社不分的现象在一些乡镇还比较严重，政府该管的事没有管好，不该管的事却管得太多。随着基层民主法制建设的推进，村委会由村民选举产生，乡镇对村级自治组织只能起到指导作用，乡镇对农村工作的领导权威受到挑战。尤其是在村级局部利益与地方全局利益产生矛盾时，村委会往往站在自己局部利益的立场上处理问题，影响全局问题的解决，而乡镇却缺乏有效的协调手段，常使工作陷入被动。乡镇一级的权威在削弱。乡镇普遍反映责任制事项越来越多：如计划生育、安全生产、维稳和社会治安、综合治理、环境保护、劳动保障、价格监测、婚姻登记、农民减负、森林防火、殡葬改革等等，而且“一票否决”过滥，乡镇不堪重负。上级面向乡镇的检查、评比、达标活动过多。如高州市乡镇计生检查，省级半年一次飞行抽检，市级半年一检、县级一季一检，镇级一月一检，配合中心工作还经常性的进行抽检。法律、法规规定属于上级政府或部门的职能范围的许多工作任务，被转移或转嫁给乡镇承担，却没有给予相应的权力和经费保障。一些工作应由乡镇起协调作用，现在却往往需要承担主要责任。乡镇的权责存在较大背离，积极性受到了极大的困扰。
三、原因分析与探索
（一）传统思想观念的影响。乡镇一些干部群众传统的“官本位”思想和小农经济意识比较严重，缺乏市场意识和创业精神。长期以农为主的产业结构和工业发展的明显滞后，使干部群众逐渐形成了只有行政事业单位才能“旱涝保收”的观念，以致于人人都想进入行政机关这个“保险箱”吃安稳的财政饭。虽然近年来加大了改革力度，但由于受“官本位”、“铁饭碗”思想的影响，大部分人员仍留恋“官位”和“皇粮”，满足现状，只图安逸，不想创业，机构改革分流的阻力很大。
（二）地方经济基础的制约。乡镇经济大多以农业为主，工业和第三产业相对落后，提供的就业岗位有限，吸纳就业的能力不强，机构改革人员分流渠道非常狭窄。而过去大中专毕业生、部队干部和士兵安置实行指令性计划分配，行政事业单位人员进出形成“入口顺畅，出口闭塞”的格局。同时，人员工资不断上涨，社会保障等项目的支出也在逐年增加，财政增收的速度赶不上支出的速度，财政收支缺口越来越膨胀，乡镇财政囊中羞涩，无力承担机构改革人员分流必需的改革成本。县（市、区）乡镇，在税费改革和免征农业税以后，相比税改前收入减少。镇级保收入、保运转都需要依靠市、县级转移支付，无力承担人员分流所必需的安置补贴、养老保险等所需要的资金。在没有财力保障的情况下，推进改革，必然增加社会不稳定因素，影响发展，与改革的初衷相悖。
（三）制度设计存在缺陷。由于行政管理体制及内部运行机制改革在探索之中，缺乏统一的模式和整体方案设计。纵观近年来几次机构改革，大多属于适应性改革，头痛医头，脚痛医脚，在机构编制、审批收费项目上加加减减，在行政权利上收收放放，导致改革存在一定程度的无序性和随意性，各种模式并存。随着市场经济体制的逐步完善，有必要对乡镇机构改革作一个总体的考虑和设计。
（四）配套改革没有同步。目前，由于社会保障体系尚在进一步健全中，人事制度改革还未完全到位，事业站所的机构改革滞后等，限制了乡镇机构改革的向前推进。与此同时，一些乡镇的党政领导不愿意轻易触动改革这块“雷区”，害怕由于改革引发上访和纠纷，也影响了改革的进程和实效。
（五）综合机构运行不畅。上一轮机构改革后，乡镇行政机构和事业单位综合设置，乡镇内设机构一般设置7个，乡镇直属事业站所设置5-6个，街道办设置事业站所4个。但是在实际运作过程中，为确保上下对应，一些乡镇把原来的事业单位归并到几个服务中心，人员编制前后没有变化，旧名称照用、旧公章照盖、旧领导照叫、旧渠道照走，机关和事业单位人员管理较混乱。公务员与事业单位工作人员的岗位职责不清，遇到大的任务，基本上都采取“一锅煮、全部上”的工作方式，事业单位工作人员安排到行政机构的岗位上工作，日常工作中也普遍存在领导抓到谁就谁干的现象，个人岗位分工和机构职能放到了次要的位置上。管理上的混乱，使乡镇综合机构的运作有名无实，职能整合难以真正到位，没有充分发挥公务员队伍的支柱和核心作用。
（六）乡镇机构改革宜时启动。所调查的10个乡镇，干部群众普遍反映：“早改革早主动，晚改革则被动，不改革死路一条”的愿望和要求。乡镇现在人心不定，镇级供养人员太多，负担过重。希望通过改革，减轻镇级负担，对干部工作人员个人何去何从有明确的方向，给个人带来前途和希望。特别是农村税费改革后，乡镇政府的职能发生转变，乡镇机构改革是必然也是必须的。目前事业站所存在的矛盾比较尖锐，社会比较敏感，机构改革拖的时间越长，矛盾就越多，问题积重难返，非改不可。乡镇机构改革要与事业站所机构改革同步推进，才能使改革稳妥而有效推进，我市高州近年来的做法和经验有力地说明了这一点。高州市在2001年进行乡镇党政机构改革的同时，抓住时机，大胆探索，同步推进镇级事业站所的机构改革，逐步建立了高效、协调、规范的镇级行政管理体制。他们的做法受到了省、市有关领导的高度评价。高州的经验是，同步推进镇级党政机构改革和镇事业站所改革，精简和规范机构设置，精简编制和人员，精简领导职数；采取有效措施，妥善安置分流人员；以试行聘用制为核心，积极推进干部人事制度改革；强化镇级事业站所管理，使乡镇党政机构和事业站所焕发出勃勃生机和活力，行政管理体制与经济社会发展的关系呈现出良性循环的发展趋势，为推动我市乡镇机构改革提供了先进经验，值得我们在下一步进行乡镇机构改革时借鉴。从调研情况看，乡镇干部群众对机构改革有了较充分的思想准备，再加上近年来，县（市、区）机构编制管理工作已逐步走上制度化、规范化、法制化的轨道，这些都是推进乡镇机构改革的动力源泉，我市应不失时机地推进乡镇机构改革。
四、工作思路及建议
（一）高度重视乡镇作为基层政权的作用。乡镇政权是我国农村最基层的政权，是党和政府在农村工作的基础。我市作为农业大市，全市668.12万人口有近417.98万人在农村，党的路线、方针和各项政策需要由乡镇一级政权来具体贯彻落实，并通过给广大农民群众带来实实在在的利益，增强党在农村和农民之中的号召力、凝聚力和向心力。各级党委和政府应贯彻落实科学发展观，采取有效措施，完善乡镇政府的功能，赋予乡镇执法职能，完善乡镇财政体制，保证乡镇能够真正发挥一级政权的作用。
（二）转变乡镇政府职能。取消农业税，标志着“以农养政”乡镇体制的结束。这不仅使乡镇财政收支结构发生了根本性转变，也使乡村干部摆脱了收粮、收款等具体事务，为乡镇政府实行职能转变提供了有利条件。同时农村市场经济的进一步发展，迫切要求乡镇政府集中精力为农村经济社会发展，提供良好的服务、管理和环境。下一步的乡镇机构改革，乡镇政府的职能、编制不能简单地加加减减，而是应该对乡镇政府职能重新定位，实现乡镇政府的功能再造和管理体制创新。对乡镇政府的职能定位应把握三点：一是突出发挥市场在资源配置上的总体地位；二是由上级任务驱动型转为“三农”需要型；三是由偏重经济发展转为经济社会全面、协调、可持续发展，把主要精力抓经济建设转到加强社会管理和公共服务上来，由经济建设型政府向公共服务型政府转变。
科学界定乡镇政府职能，实现管理转型。从农村的实际需要和发达国家的经验看，乡镇政府主要职能应该是“引导经济发展，提供公共服务，优化社会管理，保证政令畅通”。具体而言，就是贯彻落实党的理论、方针、政策和各项工作，保证政令畅通；依法治乡，营造良好的市场环境和政策环境；引导经济发展，鼓励和兴办各类合作组织和中介组织，提高农民的自我组织和管理能力；引导农民进行科学化、市场化的农业生产，增加农民收入；组织引导农村劳动力转移和就业；优化农村社会管理，维护社会稳定，建设和谐农村；发展农村社会公共事业和公益事业，为农民提供公共服务，规划、建设和管理小城镇和村庄；做好防灾抗灾救灾工作，应对突发事件等。
明晰上下职能，推行机构改革。一方面，把部分管理职能上移县级政府，如公安、司法、交通、林业等机构，由县政府垂直管理。乡镇政府对这些延伸机构的党务进行管理，不干预其行政事务。明确县镇事权划分，妥善处理协调事责关系和条块关系。对本应由村级组织民主管理的事项，要退给村民自治。另一方面，把部分经济和社会职能剥离出去，引导乡镇直属事业单位转换机制，走企业化、市场化、社会化的路子。转换职能后的乡镇政府，要强化服务职能，主要运用法律、市场手段进行管理，把长期形成的以管制、监督、收取税费为主的模式转变为全程式、系列化、社会化服务的模式，提供有效的公共服务，引导农村经济健康发展。为了促进农业科技进步、农产品销售、农村剩余劳动力转移、增加农民收入，要推动粗放式资源消耗型农业转变为集约式生态农业及其农业产业结构的调整。
乡镇政府提供有效的公共服务。在提供有效的公共服务方面，乡镇政府应站在农村经济可持续发展战略的高度，着力营造农村合作组织和中介组织，在资金、场地、信息、交通运输等方面，制定优惠政策，并坚持自愿和市场原则，通过正确引导、典型示范、规范发展、积极稳妥地培育和做强合作组织和中介组织，提供全方位服务。
（三）适度扩大乡镇行政管理的覆盖面，降低行政支出在经济社会总支出的比重。根据管理学的原理，多少人口、面积设置一个行政管理机构最有效率，是有一定规律的，也是随着经济社会、科技文化发展的变化，可以、而且应该调整变化的。调整的标准就是有利于加强管理和优化服务，同时要尊重历史和自然状况。近年来，农村的交通、通讯条件有了很大的改善，农业的市场化程度有了一定提高，这都为扩大镇村治理幅度，减少镇村数量提供了条件。乡镇政府作为国家最基层的政治、经济、文化中心，它的覆盖人口要适中，过低或过高都会降低服务效率。对于合镇并村，一定要从实际出发，因地制宜，尊重群众意见，坚持民主自愿的原则，积极而又稳妥推进，切不可一刀切、一哄而起。
（四）积极推进乡镇机构改革
1、打破条块分割体制，扩大乡镇管理权力。坚持“宜统则统、宜放则放、积极稳妥、慎重推进”的方针，把县（市、区）部门下设在乡镇的机构还权给乡镇，建立“条块结合、以块为主”的乡镇新体制，乡镇机构在管理上以块为主，上级部门只进行业务指导，使乡镇真正把管事和管人结合起来，调动乡镇政府的积极性，促进各项工作开展。
2、理顺管理体制，综合设置机构。进一步整合乡镇的行政机构和事业单位。由上级提出机构设置的限额，在具体设置时可以赋予乡镇一定的自主权。乡镇机构按规定设置，事业站所统一综合设置外，其他有牌子的按工作属性分别挂在相关的机构和事业站所。
3、精简人员编制。根据乡镇人口的规模、经济总量、人均财力等指标，重新确定乡镇行政和事业编制规模。乡镇人员编制核定后，5年内不增加编制，不得增设自收自支的事业单位。对乡镇人员编制实行总量控制。
4、制定政策措施，妥善安置分流、清退人员。机构改革必然会使一部分人员离开行政事业岗位，乡镇干部曾为农村工作做出了重要贡献，各级党委、政府要坚持以人为本，妥善安置他们，避免造成新的社会矛盾。乡镇行政机构与事业站所分流，清退人员宜同步进行。在操作上，应是分别情况，分类处理，分流解决，逐步消化。改革既要实现精兵简政、裁减冗员的目标，又要充分尊重每个人的工作权，不能简单地处置那些超职数、超编制配备的干部职工。人员分流的途径可以分为：转制分流，不再保留的单位，合并的单位，转制为企业的单位，其人员（含离退休人员）随建制划转；在编的财政供养人员，以及在编的镇级自筹经费供养人员可以退休、提前退休、分流到镇级企业或居委会工作、辞去公职自谋职业、鼓励和扶持办企业；镇级自筹经费雇佣的临时工要一律清退，采取支付经济补偿金的办法，妥善遣散，即按工作人员的工龄长短支付一次性经济补偿金。人员分流的具体办法和政策规定分别是：
退休（退职）和提前退休。已达到国家法定退休年龄的人员，应予办理退休手续；未达到退休年龄而连续工龄满30年、或男年满55周岁，女干部年满50周岁，女工人年满45周岁，经本人申请、单位同意，主管部门审核，县（市、区）人事部门批准，可以办理提前退休手续。因丧失工作能力申请退休（退职）的，由所在单位同意，经县属医院进行伤病鉴定，属财政发放退休费的，由县（市、区）人事部门审批，属社保发放养老金的，经县（市、区）劳动能力鉴定委员会鉴定确认后，由县（市、区）人事部门审批，其退休（退职）待遇按国家有关规定执行。
分流到镇（街道）企业或居委会工作。镇（街道）机关和事业站所富余人员分流到镇（街道）企业或居委会工作，其人事关系和工资福利待遇与原单位脱钩，按镇（街道）企业职工或居委会干部进行管理。
辞去公职自谋职业。鼓励镇（街道）机关和事业站所人员辞去公职自谋职业，支持他们立足于当地实际，开发高效农业，创办、领办经济实体、服务实体。凡辞去公职自谋职业人员需经本人申请，乡镇政府同意，县（市、区）人事局批准方可办理。办理手续后，按工龄一次性支付辞职费。
市、县通过加大财政转移支付的力度，适当承担改革成本，促进乡镇改革，减轻包袱，轻装上阵。原由财政供养、按规定途径分流的人员，其工资、养老、医疗保险经费由财政支付；经费由财政核补或镇自筹经费的分流人员，其经费由县、镇共同承担，主要由镇级筹集资金解决，缺口由市、县转移支付解决，确保分流人员的经费足额到位。在改革分流人员的过程中，各级党委、政府一要充分做好干部群众特别是分流人员的思想政治工作，争取分流人员对政策的理解和配合，避免增加社会不稳定的因素。二要积极协调工商、土地、税务、金融等部门，尽量为分流人员创办实业，为其从事个体经济、合作经营给予方便。
（五）推进事业单位机构改革，优化设置事业站所。从加强、完善农业和农村社会服务体系、促进农村经济和社会发展需要出发，因地制宜地综合设置镇（街道）事业站所机构。保留为“三农”服务职能较多、功能较完善的事业站所，调整和撤并服务功能已弱化或萎缩的事业站所。事业站所的综合设置，要按照方便服务的原则，设置若干个服务中心，主要承担文化、社会保障、人才开发等服务职能，严明职责，制定切实可行的责任制，将工作任务量化分解到人。
（六）认真研究和妥善处理乡镇债务。推进乡镇机构改革，乡镇债务沉重是改革的难点之一。解决乡镇债务问题，是保证改革顺利进行的关键。从调研情况看，农村集体债务数额大，形成的时间长，产生的原因比较复杂，是多年累积的结果，且形成了恶性的债权债务，必须采取积极有效的办法给予解决。取消农业税后，镇村收支矛盾十分突出，稍有松懈，就会导致新债的发生。目前应“摸清底数、分清责任、制止新债”。对债务该由乡镇负担的由乡镇负担，该由上级政府承担的要划给上级政府承担。坚决控制产生新债，逐步多途径化解旧债。
对镇村为发展各项公益事业或发放工资形成的债务，要逐步纳入预算安排和通过财政补助，逐步予以消化；对兴办经济实体或支付发展资金而形成的债务，企业已关、停产的，可拍卖其财产用于抵债，变闲置资产为还债资金，企业已合并、转制的，应当由划转企业负责偿还；对农业综合开发项目没有偿还资金的，按“谁受益、谁偿还”的原则，落实还款主体，制订还款计划；对农户欠款要逐户核对，凡由集体出资垫付的款项，该分摊的分摊，该转帐的转帐，该核销的申报核销。镇村不得再随意举借新的债务，把镇村两级债务控制在现有的规模之内，从而降低财政运行风险。
（七）加快发展乡镇经济，拓宽分流人员的再创业渠道。我市作为农业大市，近年来，乡镇经济取得了较大的发展，农业经济在乡镇经济中占据明显优势。乡镇经济依托我市发展农业得天独厚的条件，有山有海有平原，兼有丰富的土地、山地和海洋资源，气候温和，雨量充沛，已建成了粮、油、蔬菜、水果、水产养殖、禽畜、南药等多个农业商品生产基地，“三高”农业享誉省内外。另外乡镇地方特色资源富集，如信宜的玉石矿、竹子、松香、水电，高州的荔枝、龙眼、香蕉，化州的橘红、蚕桑，电白、茂港的海产品，茂南的高岭土等，是发展壮大乡镇经济的丰富资源。在工业经济方面，我市已形成了石油、乙烯后续加工、竹器编织、手套、香精香料、水产品加工、高岭土深加工、南玉加工、毛纺织等产业集群，规模不断壮大，产业集群化、规模化发展增强了工业的整体实力。2005年各县（市、区）工业，电白县和茂南区同比分别增长29%、22.2%，信宜市增长15.2%，化州市增长14.1%，高州市增长13.9%，茂港区增长13%，为乡镇经济的发展提供了广阔前景。加快乡镇经济的发展，是拓宽乡镇机构改革分流人员再创业渠道，解决乡镇聘用人员过多问题的根本。市、县政府应制订出台有利于乡镇经济发展的政策，完善资金扶持、服务体系建设、发展环境等方面的措施，努力为乡镇经济发展，创造良好宽松的环境。通过不断壮大乡镇经济，改善财政收支，拓宽就业和再创业渠道。
（八）加强机构编制管理。各级党委、政府要树立“编制就是成本，编制就是财政”的理念，建立健全机构编制一支笔审批、增人控制、责任追究等制度，确保乡镇行政事业单位机构编制管理的刚性化，约束机构和人员的自我扩张。严格实行核编制度，对乡镇机关和事业单位工作人员实行“实名制”和“分块”管理，加强对乡镇包括自收自支事业单位在内的机构编制管理。乡镇机关和人员重新定编定岗后，尚有机关工勤人员岗位空缺的镇(街道)，确需临时聘用工勤人员的，原则上从分流人员中优先聘任，并向县（市、区）编办申请临时聘用人员指标，经批准才办理聘任手续；积极探索乡镇机构编制管理和财政预算管理，人事管理等相互协调配套的机制；加大对干预乡镇机构设置和人员配备、超编进人、超职数配备干部等行为的监督检查和处罚力度。建立健全机构编制管理制度，以制度建设遏制部门和个人干预乡镇机构编制的现象。
龙梅玉
积极推进农村综合改革，建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的战略任务。乡镇机构改革作为农村综合改革的主要内容，是下一步机构改革的重点。为使新一轮乡镇机构改革全面推进，近期，市编办、市人事局组成调查组就推进乡镇机构改革、构建农村基层经济社会运行新机制的相关问题进行调研，先后到了高州市的大井镇、长坡镇，信宜市的镇隆镇、朱砂镇，化州市的同庆镇、南盛街道办，电白县的水东镇、林头镇，茂南区的高山镇，茂港区的七迳镇等10个乡镇（街道），较全面掌握了当地农村出现的新情况、新问题。
一、基本概况
这次调研的10个乡镇总面积1089.56平方公里，辖124个村委会、16个居委会，总人口703038人，2003年工农业总产值90.18亿元，行政机构72个，直属事业站所86个；机关核定人员编制714名，其中行政编制620名、事业编制94名，实有人员1373人，超编659人，聘用或临时工77人；直属事业站所核定编制426名（不包括电白、茂港），实有人员694人，超编268人，镇自聘用或临时工65人。
二、存在的主要问题
2001年党政机构改革后，乡镇先后推行了撤并镇并村、“镇财县管镇用”、整合事业站所、精简机构人员、解聘雇佣人员、清理并逐步化解乡镇村债务、规范财政转移支付制度等一系列配套改革，农民负担明显减轻、干群关系出现积极变化，城乡统筹发展，农业增效、农民增收、社会稳定，为推进农村综合改革奠定了基础。但在转型时期还存在一些不容忽视的问题。
（一）经费严重不足，影响和制约了农村基层组织各项工作的正常运转。取消农业税，标志着“以农养政”体制的结束，使镇村收支结构发生了根本性的转变。农村税费改革后，取消了原来纳入镇财政预算和财政财务开支的税费项目，包括镇统筹等面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、农村教育集资等涉及农民的政府性集资以及取消屠宰税和农业特产税等，使乡镇收入大幅度减少。高州市长坡镇的年收入，由税改前的430万元减至税改后的81.1万元，减幅达82%。实行税改，取消了村统筹粮款以后，村级收入也明显减少。乡镇的收入减少，资金缺口大，财政陷入困境。电白县林头镇与原大衙镇在2003年合并后，乡镇机关定编124名，直属事业站所未定编，现镇机关和直属事业站所实有人员291人，其中由县财政核拨供养人员123人，由镇自筹经费供养的有168人。每年县财政拨付给镇69万元，镇另外筹集50万元支付财政供养人员的补贴。对镇自筹经费供养的168人，每人每月平均工资按400元计，镇每年自筹经费80万元。仅人员经费镇要筹集130万元。随着经济的发展，相关政策文件具体规定的人员经费支出的年增长幅度高于地方一般预算支出的年增长率，10个乡镇在2003、2004、2005年的人员经费分别递增10%、10.4%、10.6%。因此许多乡镇的书记、镇长整天想方设法找资金、补缺口，乡镇财政变成“跑部财政”。目前，许多乡镇干部经常不能按时拿到工资。信宜市朱砂镇干部的基本工资，在调研组2005年9月调研时只发到2005年6月。工作人员自筹预支办公、车辆、出差费用，出现了政府向干部打“白条”现象。某镇的一位镇委副书记反映，其手头上已有10000多元的出差发票没有给予报销。乡镇办公经费的短缺，影响了工作的开展和政权的运转。财力现状使乡镇无力承担发展经济和社会事业的任务，乡镇政权的作用难以得到有效发挥。
（二）镇级机关富余人员的分流和事业站所机构改革滞后。2001年党政机构改革后，乡镇机关的富余人员分流滞后以及直属事业站所改革尚未启动，造成乡镇机关和事业站所人员不同程度超编，尤以电白、化州、茂港比较突出。化州市23个镇（街道）的干部队伍中，超编制配备，由镇（街道）自筹经费的聘用、雇佣人员1725人，电白县1100人，茂港区326人。从调研情况看，镇级事业站所机构冗员，历史积累的问题多，成为农村综合改革的难点。由于种种原因，除高州市外，其余县（市、区）镇级事业站所的机构改革尚未启动，党政机构改革富余人员分流到事业站所，事业站所本身人员未能消肿，因此造成了乡镇人员严重超编。据统计，县（市、区）乡镇机关和事业站所实有人数11379人，超编2672人，新一轮乡镇机构改革，如果按现行定编标准计算，将有2672人须要分流。
（三）改革分流人员的难度大。乡镇机关现有在编在职人员5626人。从年龄结构层次看，50岁以上693人，40-49岁的1454人，30-39岁的2362人，29岁以下的1117人；从文化结构看，具有研究生学历的89人，本科614人，大专2968人，中专（高中）1776人，初中以下179人；从人员身份看，符合国家有关规定转干（含军转干部）1815人，公开招录454人，按国家指令性计划分配的大中专毕业生2645人，退伍兵91人，工人621人；从人员来源的途径看，原在机关工作的4501人，从企业调入的67人，从事业单位调入的360人，属军转复退244人，录用454人。从以上数据分析，乡镇机关干部中50岁以上干部占在职人数中的12.3%，30-49岁的占67.8%，大专以上学历的占65.3%。而且绝大多数是转干或政策性安排的军转干部、退伍兵、大中专毕业生。如果按现行的定编标准，乡镇机关应分流565人，预计把50岁以上的人计在分流人员中，还将有相当一部分中青年干部进入分流人员的行列。改革分流人员的形势不容乐观，任务十分艰巨。另一方面，分流人员的困难还在于乡镇事业站所的机构改革在大部分县（市、区）尚未启动，机构冗员。上一轮党政机构改革，乡镇机关部分富余人员分流到事业单位，使事业单位人满为患，如果说党政机关分流人员还有事业单位作为退路，那么事业单位要分流人员已无路可退，增加了精兵简政、人员消肿的困难。目前，乡镇直属事业站所定编3646名（电白、茂港未定编），实有在编在职人员5753人，其中50岁以上的968人，40-49岁的1431人，30-39岁的2013人，29岁以下的1341人；具有研究生学历的3人，本科393人，大专1254人，中专（高中）3570人，初中以下533人；人员身份属转干（军转）2279人、考录675人，分配的大中专毕业生1181人、退伍兵680人、工人938人；从企业调入的311人，从事业单位调入的418人，军转649人，原在事业单位工作的4375人。在目前经济欠发达、就业渠道狭窄、社会保障体系不健全、现行分流政策的可操作性不强、上级没有配套资金作保障的情况下，乡镇分流人员难以推进。
（四）镇村两级背负着沉重的债务。所调研的10个乡镇，每个镇都有债务，共负债5.06亿元，其中教育“两基”达标负债7252万元，先行工程负债1.26亿元，农村基金会负债1.3亿元，城建设施负债600万元，其他负债5383万元，平均每个乡镇负债5060.59万元。信宜市朱砂镇村两级负债9702.6万元，其中，镇级欠债8539万元，村级欠债1163.6万元，债务主要用于公路建设，建学校，农金会资金，接待，干部下乡必要的通勤费等。电白县水东镇欠债1200万元，其中，建办公楼工程款100万元，建环卫处100万元，城建设施500万元，建实验小学350万元，征地款180万元。茂南区高山镇欠债4000万元，其中企业欠债1200万元（由镇政府负直接经济责任），农金会欠债2900万元。乡镇仅靠自身难以偿还这些债务，最终将影响乡镇经济的健康发展。
（五）责权不清、责大权小。县、镇一级行政管理体制改革还不完善，职能错位、机构重叠、人浮于事。乡镇作为最基层的一级政府，与县（市、区）政府具有同样的职能。但因条块分割，县级主管部门的派驻机构和垂直管理的事业站所分割了镇政府的职权，镇政府对其工作无权过问和参与，难以协调，但发现问题，责任由镇政府承担。“责在镇上，权和利在县上”、“看得见的管不着，管得着的看不见”。乡镇内设机构和直属事业单位也存在职责交叉的现象，影响了工作效率。如乡镇内设机构计生办和直属事业单位计生服务中心的职能交叉。政企、政事、政社不分的现象在一些乡镇还比较严重，政府该管的事没有管好，不该管的事却管得太多。随着基层民主法制建设的推进，村委会由村民选举产生，乡镇对村级自治组织只能起到指导作用，乡镇对农村工作的领导权威受到挑战。尤其是在村级局部利益与地方全局利益产生矛盾时，村委会往往站在自己局部利益的立场上处理问题，影响全局问题的解决，而乡镇却缺乏有效的协调手段，常使工作陷入被动。乡镇一级的权威在削弱。乡镇普遍反映责任制事项越来越多：如计划生育、安全生产、维稳和社会治安、综合治理、环境保护、劳动保障、价格监测、婚姻登记、农民减负、森林防火、殡葬改革等等，而且“一票否决”过滥，乡镇不堪重负。上级面向乡镇的检查、评比、达标活动过多。如高州市乡镇计生检查，省级半年一次飞行抽检，市级半年一检、县级一季一检，镇级一月一检，配合中心工作还经常性的进行抽检。法律、法规规定属于上级政府或部门的职能范围的许多工作任务，被转移或转嫁给乡镇承担，却没有给予相应的权力和经费保障。一些工作应由乡镇起协调作用，现在却往往需要承担主要责任。乡镇的权责存在较大背离，积极性受到了极大的困扰。
三、原因分析与探索
（一）传统思想观念的影响。乡镇一些干部群众传统的“官本位”思想和小农经济意识比较严重，缺乏市场意识和创业精神。长期以农为主的产业结构和工业发展的明显滞后，使干部群众逐渐形成了只有行政事业单位才能“旱涝保收”的观念，以致于人人都想进入行政机关这个“保险箱”吃安稳的财政饭。虽然近年来加大了改革力度，但由于受“官本位”、“铁饭碗”思想的影响，大部分人员仍留恋“官位”和“皇粮”，满足现状，只图安逸，不想创业，机构改革分流的阻力很大。
（二）地方经济基础的制约。乡镇经济大多以农业为主，工业和第三产业相对落后，提供的就业岗位有限，吸纳就业的能力不强，机构改革人员分流渠道非常狭窄。而过去大中专毕业生、部队干部和士兵安置实行指令性计划分配，行政事业单位人员进出形成“入口顺畅，出口闭塞”的格局。同时，人员工资不断上涨，社会保障等项目的支出也在逐年增加，财政增收的速度赶不上支出的速度，财政收支缺口越来越膨胀，乡镇财政囊中羞涩，无力承担机构改革人员分流必需的改革成本。县（市、区）乡镇，在税费改革和免征农业税以后，相比税改前收入减少。镇级保收入、保运转都需要依靠市、县级转移支付，无力承担人员分流所必需的安置补贴、养老保险等所需要的资金。在没有财力保障的情况下，推进改革，必然增加社会不稳定因素，影响发展，与改革的初衷相悖。
（三）制度设计存在缺陷。由于行政管理体制及内部运行机制改革在探索之中，缺乏统一的模式和整体方案设计。纵观近年来几次机构改革，大多属于适应性改革，头痛医头，脚痛医脚，在机构编制、审批收费项目上加加减减，在行政权利上收收放放，导致改革存在一定程度的无序性和随意性，各种模式并存。随着市场经济体制的逐步完善，有必要对乡镇机构改革作一个总体的考虑和设计。
（四）配套改革没有同步。目前，由于社会保障体系尚在进一步健全中，人事制度改革还未完全到位，事业站所的机构改革滞后等，限制了乡镇机构改革的向前推进。与此同时，一些乡镇的党政领导不愿意轻易触动改革这块“雷区”，害怕由于改革引发上访和纠纷，也影响了改革的进程和实效。
（五）综合机构运行不畅。上一轮机构改革后，乡镇行政机构和事业单位综合设置，乡镇内设机构一般设置7个，乡镇直属事业站所设置5-6个，街道办设置事业站所4个。但是在实际运作过程中，为确保上下对应，一些乡镇把原来的事业单位归并到几个服务中心，人员编制前后没有变化，旧名称照用、旧公章照盖、旧领导照叫、旧渠道照走，机关和事业单位人员管理较混乱。公务员与事业单位工作人员的岗位职责不清，遇到大的任务，基本上都采取“一锅煮、全部上”的工作方式，事业单位工作人员安排到行政机构的岗位上工作，日常工作中也普遍存在领导抓到谁就谁干的现象，个人岗位分工和机构职能放到了次要的位置上。管理上的混乱，使乡镇综合机构的运作有名无实，职能整合难以真正到位，没有充分发挥公务员队伍的支柱和核心作用。
（六）乡镇机构改革宜时启动。所调查的10个乡镇，干部群众普遍反映：“早改革早主动，晚改革则被动，不改革死路一条”的愿望和要求。乡镇现在人心不定，镇级供养人员太多，负担过重。希望通过改革，减轻镇级负担，对干部工作人员个人何去何从有明确的方向，给个人带来前途和希望。特别是农村税费改革后，乡镇政府的职能发生转变，乡镇机构改革是必然也是必须的。目前事业站所存在的矛盾比较尖锐，社会比较敏感，机构改革拖的时间越长，矛盾就越多，问题积重难返，非改不可。乡镇机构改革要与事业站所机构改革同步推进，才能使改革稳妥而有效推进，我市高州近年来的做法和经验有力地说明了这一点。高州市在2001年进行乡镇党政机构改革的同时，抓住时机，大胆探索，同步推进镇级事业站所的机构改革，逐步建立了高效、协调、规范的镇级行政管理体制。他们的做法受到了省、市有关领导的高度评价。高州的经验是，同步推进镇级党政机构改革和镇事业站所改革，精简和规范机构设置，精简编制和人员，精简领导职数；采取有效措施，妥善安置分流人员；以试行聘用制为核心，积极推进干部人事制度改革；强化镇级事业站所管理，使乡镇党政机构和事业站所焕发出勃勃生机和活力，行政管理体制与经济社会发展的关系呈现出良性循环的发展趋势，为推动我市乡镇机构改革提供了先进经验，值得我们在下一步进行乡镇机构改革时借鉴。从调研情况看，乡镇干部群众对机构改革有了较充分的思想准备，再加上近年来，县（市、区）机构编制管理工作已逐步走上制度化、规范化、法制化的轨道，这些都是推进乡镇机构改革的动力源泉，我市应不失时机地推进乡镇机构改革。
四、工作思路及建议
（一）高度重视乡镇作为基层政权的作用。乡镇政权是我国农村最基层的政权，是党和政府在农村工作的基础。我市作为农业大市，全市668.12万人口有近417.98万人在农村，党的路线、方针和各项政策需要由乡镇一级政权来具体贯彻落实，并通过给广大农民群众带来实实在在的利益，增强党在农村和农民之中的号召力、凝聚力和向心力。各级党委和政府应贯彻落实科学发展观，采取有效措施，完善乡镇政府的功能，赋予乡镇执法职能，完善乡镇财政体制，保证乡镇能够真正发挥一级政权的作用。
（二）转变乡镇政府职能。取消农业税，标志着“以农养政”乡镇体制的结束。这不仅使乡镇财政收支结构发生了根本性转变，也使乡村干部摆脱了收粮、收款等具体事务，为乡镇政府实行职能转变提供了有利条件。同时农村市场经济的进一步发展，迫切要求乡镇政府集中精力为农村经济社会发展，提供良好的服务、管理和环境。下一步的乡镇机构改革，乡镇政府的职能、编制不能简单地加加减减，而是应该对乡镇政府职能重新定位，实现乡镇政府的功能再造和管理体制创新。对乡镇政府的职能定位应把握三点：一是突出发挥市场在资源配置上的总体地位；二是由上级任务驱动型转为“三农”需要型；三是由偏重经济发展转为经济社会全面、协调、可持续发展，把主要精力抓经济建设转到加强社会管理和公共服务上来，由经济建设型政府向公共服务型政府转变。
科学界定乡镇政府职能，实现管理转型。从农村的实际需要和发达国家的经验看，乡镇政府主要职能应该是“引导经济发展，提供公共服务，优化社会管理，保证政令畅通”。具体而言，就是贯彻落实党的理论、方针、政策和各项工作，保证政令畅通；依法治乡，营造良好的市场环境和政策环境；引导经济发展，鼓励和兴办各类合作组织和中介组织，提高农民的自我组织和管理能力；引导农民进行科学化、市场化的农业生产，增加农民收入；组织引导农村劳动力转移和就业；优化农村社会管理，维护社会稳定，建设和谐农村；发展农村社会公共事业和公益事业，为农民提供公共服务，规划、建设和管理小城镇和村庄；做好防灾抗灾救灾工作，应对突发事件等。
明晰上下职能，推行机构改革。一方面，把部分管理职能上移县级政府，如公安、司法、交通、林业等机构，由县政府垂直管理。乡镇政府对这些延伸机构的党务进行管理，不干预其行政事务。明确县镇事权划分，妥善处理协调事责关系和条块关系。对本应由村级组织民主管理的事项，要退给村民自治。另一方面，把部分经济和社会职能剥离出去，引导乡镇直属事业单位转换机制，走企业化、市场化、社会化的路子。转换职能后的乡镇政府，要强化服务职能，主要运用法律、市场手段进行管理，把长期形成的以管制、监督、收取税费为主的模式转变为全程式、系列化、社会化服务的模式，提供有效的公共服务，引导农村经济健康发展。为了促进农业科技进步、农产品销售、农村剩余劳动力转移、增加农民收入，要推动粗放式资源消耗型农业转变为集约式生态农业及其农业产业结构的调整。
乡镇政府提供有效的公共服务。在提供有效的公共服务方面，乡镇政府应站在农村经济可持续发展战略的高度，着力营造农村合作组织和中介组织，在资金、场地、信息、交通运输等方面，制定优惠政策，并坚持自愿和市场原则，通过正确引导、典型示范、规范发展、积极稳妥地培育和做强合作组织和中介组织，提供全方位服务。
（三）适度扩大乡镇行政管理的覆盖面，降低行政支出在经济社会总支出的比重。根据管理学的原理，多少人口、面积设置一个行政管理机构最有效率，是有一定规律的，也是随着经济社会、科技文化发展的变化，可以、而且应该调整变化的。调整的标准就是有利于加强管理和优化服务，同时要尊重历史和自然状况。近年来，农村的交通、通讯条件有了很大的改善，农业的市场化程度有了一定提高，这都为扩大镇村治理幅度，减少镇村数量提供了条件。乡镇政府作为国家最基层的政治、经济、文化中心，它的覆盖人口要适中，过低或过高都会降低服务效率。对于合镇并村，一定要从实际出发，因地制宜，尊重群众意见，坚持民主自愿的原则，积极而又稳妥推进，切不可一刀切、一哄而起。
（四）积极推进乡镇机构改革
1、打破条块分割体制，扩大乡镇管理权力。坚持“宜统则统、宜放则放、积极稳妥、慎重推进”的方针，把县（市、区）部门下设在乡镇的机构还权给乡镇，建立“条块结合、以块为主”的乡镇新体制，乡镇机构在管理上以块为主，上级部门只进行业务指导，使乡镇真正把管事和管人结合起来，调动乡镇政府的积极性，促进各项工作开展。
2、理顺管理体制，综合设置机构。进一步整合乡镇的行政机构和事业单位。由上级提出机构设置的限额，在具体设置时可以赋予乡镇一定的自主权。乡镇机构按规定设置，事业站所统一综合设置外，其他有牌子的按工作属性分别挂在相关的机构和事业站所。
3、精简人员编制。根据乡镇人口的规模、经济总量、人均财力等指标，重新确定乡镇行政和事业编制规模。乡镇人员编制核定后，5年内不增加编制，不得增设自收自支的事业单位。对乡镇人员编制实行总量控制。
4、制定政策措施，妥善安置分流、清退人员。机构改革必然会使一部分人员离开行政事业岗位，乡镇干部曾为农村工作做出了重要贡献，各级党委、政府要坚持以人为本，妥善安置他们，避免造成新的社会矛盾。乡镇行政机构与事业站所分流，清退人员宜同步进行。在操作上，应是分别情况，分类处理，分流解决，逐步消化。改革既要实现精兵简政、裁减冗员的目标，又要充分尊重每个人的工作权，不能简单地处置那些超职数、超编制配备的干部职工。人员分流的途径可以分为：转制分流，不再保留的单位，合并的单位，转制为企业的单位，其人员（含离退休人员）随建制划转；在编的财政供养人员，以及在编的镇级自筹经费供养人员可以退休、提前退休、分流到镇级企业或居委会工作、辞去公职自谋职业、鼓励和扶持办企业；镇级自筹经费雇佣的临时工要一律清退，采取支付经济补偿金的办法，妥善遣散，即按工作人员的工龄长短支付一次性经济补偿金。人员分流的具体办法和政策规定分别是：
退休（退职）和提前退休。已达到国家法定退休年龄的人员，应予办理退休手续；未达到退休年龄而连续工龄满30年、或男年满55周岁，女干部年满50周岁，女工人年满45周岁，经本人申请、单位同意，主管部门审核，县（市、区）人事部门批准，可以办理提前退休手续。因丧失工作能力申请退休（退职）的，由所在单位同意，经县属医院进行伤病鉴定，属财政发放退休费的，由县（市、区）人事部门审批，属社保发放养老金的，经县（市、区）劳动能力鉴定委员会鉴定确认后，由县（市、区）人事部门审批，其退休（退职）待遇按国家有关规定执行。
分流到镇（街道）企业或居委会工作。镇（街道）机关和事业站所富余人员分流到镇（街道）企业或居委会工作，其人事关系和工资福利待遇与原单位脱钩，按镇（街道）企业职工或居委会干部进行管理。
辞去公职自谋职业。鼓励镇（街道）机关和事业站所人员辞去公职自谋职业，支持他们立足于当地实际，开发高效农业，创办、领办经济实体、服务实体。凡辞去公职自谋职业人员需经本人申请，乡镇政府同意，县（市、区）人事局批准方可办理。办理手续后，按工龄一次性支付辞职费。
市、县通过加大财政转移支付的力度，适当承担改革成本，促进乡镇改革，减轻包袱，轻装上阵。原由财政供养、按规定途径分流的人员，其工资、养老、医疗保险经费由财政支付；经费由财政核补或镇自筹经费的分流人员，其经费由县、镇共同承担，主要由镇级筹集资金解决，缺口由市、县转移支付解决，确保分流人员的经费足额到位。在改革分流人员的过程中，各级党委、政府一要充分做好干部群众特别是分流人员的思想政治工作，争取分流人员对政策的理解和配合，避免增加社会不稳定的因素。二要积极协调工商、土地、税务、金融等部门，尽量为分流人员创办实业，为其从事个体经济、合作经营给予方便。
（五）推进事业单位机构改革，优化设置事业站所。从加强、完善农业和农村社会服务体系、促进农村经济和社会发展需要出发，因地制宜地综合设置镇（街道）事业站所机构。保留为“三农”服务职能较多、功能较完善的事业站所，调整和撤并服务功能已弱化或萎缩的事业站所。事业站所的综合设置，要按照方便服务的原则，设置若干个服务中心，主要承担文化、社会保障、人才开发等服务职能，严明职责，制定切实可行的责任制，将工作任务量化分解到人。
（六）认真研究和妥善处理乡镇债务。推进乡镇机构改革，乡镇债务沉重是改革的难点之一。解决乡镇债务问题，是保证改革顺利进行的关键。从调研情况看，农村集体债务数额大，形成的时间长，产生的原因比较复杂，是多年累积的结果，且形成了恶性的债权债务，必须采取积极有效的办法给予解决。取消农业税后，镇村收支矛盾十分突出，稍有松懈，就会导致新债的发生。目前应“摸清底数、分清责任、制止新债”。对债务该由乡镇负担的由乡镇负担，该由上级政府承担的要划给上级政府承担。坚决控制产生新债，逐步多途径化解旧债。
对镇村为发展各项公益事业或发放工资形成的债务，要逐步纳入预算安排和通过财政补助，逐步予以消化；对兴办经济实体或支付发展资金而形成的债务，企业已关、停产的，可拍卖其财产用于抵债，变闲置资产为还债资金，企业已合并、转制的，应当由划转企业负责偿还；对农业综合开发项目没有偿还资金的，按“谁受益、谁偿还”的原则，落实还款主体，制订还款计划；对农户欠款要逐户核对，凡由集体出资垫付的款项，该分摊的分摊，该转帐的转帐，该核销的申报核销。镇村不得再随意举借新的债务，把镇村两级债务控制在现有的规模之内，从而降低财政运行风险。
（七）加快发展乡镇经济，拓宽分流人员的再创业渠道。我市作为农业大市，近年来，乡镇经济取得了较大的发展，农业经济在乡镇经济中占据明显优势。乡镇经济依托我市发展农业得天独厚的条件，有山有海有平原，兼有丰富的土地、山地和海洋资源，气候温和，雨量充沛，已建成了粮、油、蔬菜、水果、水产养殖、禽畜、南药等多个农业商品生产基地，“三高”农业享誉省内外。另外乡镇地方特色资源富集，如信宜的玉石矿、竹子、松香、水电，高州的荔枝、龙眼、香蕉，化州的橘红、蚕桑，电白、茂港的海产品，茂南的高岭土等，是发展壮大乡镇经济的丰富资源。在工业经济方面，我市已形成了石油、乙烯后续加工、竹器编织、手套、香精香料、水产品加工、高岭土深加工、南玉加工、毛纺织等产业集群，规模不断壮大，产业集群化、规模化发展增强了工业的整体实力。2005年各县（市、区）工业，电白县和茂南区同比分别增长29%、22.2%，信宜市增长15.2%，化州市增长14.1%，高州市增长13.9%，茂港区增长13%，为乡镇经济的发展提供了广阔前景。加快乡镇经济的发展，是拓宽乡镇机构改革分流人员再创业渠道，解决乡镇聘用人员过多问题的根本。市、县政府应制订出台有利于乡镇经济发展的政策，完善资金扶持、服务体系建设、发展环境等方面的措施，努力为乡镇经济发展，创造良好宽松的环境。通过不断壮大乡镇经济，改善财政收支，拓宽就业和再创业渠道。
（八）加强机构编制管理。各级党委、政府要树立“编制就是成本，编制就是财政”的理念，建立健全机构编制一支笔审批、增人控制、责任追究等制度，确保乡镇行政事业单位机构编制管理的刚性化，约束机构和人员的自我扩张。严格实行核编制度，对乡镇机关和事业单位工作人员实行“实名制”和“分块”管理，加强对乡镇包括自收自支事业单位在内的机构编制管理。乡镇机关和人员重新定编定岗后，尚有机关工勤人员岗位空缺的镇(街道)，确需临时聘用工勤人员的，原则上从分流人员中优先聘任，并向县（市、区）编办申请临时聘用人员指标，经批准才办理聘任手续；积极探索乡镇机构编制管理和财政预算管理，人事管理等相互协调配套的机制；加大对干预乡镇机构设置和人员配备、超编进人、超职数配备干部等行为的监督检查和处罚力度。建立健全机构编制管理制度，以制度建设遏制部门和个人干预乡镇机构编制的现象。
