省管县”财政改革时间表：2012年底前全面推进
www.eastmoney.com 2009-07-10 01:35 孙雷 21世纪经济报道
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中国“省直管县”的政府间财政管理体制改革正酝酿全面推进。
7月9日，财政部公开发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预【2009】78号)(以下简称“意见”)。“意见”明确，改革的总体目标是，“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。
“中央政府关于‘省直管县’改革提出如此明确的时间表，在我印象中这是第一次。”当天，财政部财政科学研究所所长贾康接受本报记者采访时说。
在贾康看来，从“省管县”到“市管县”再到“省管县”，20年间，中国政府间财政管理体制改革正在做方向性的新调整，中国未来财政体制改革的远景，将是按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变。
同时,也有财税专家强调，中国各地区的差异如此之大，各省的决策者们只能选择因时、因地制宜渐次推进，而不能“一刀切”。
省直管县：五方面转型
改革内容涵盖了政府间财政关系的诸多方面。
“意见”指出，所谓实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等五方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。
具体而言，收支划分方面，“意见”提出，要在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。
转移支付、税收返还、所得税返还等，则由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。
市、县将统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。
资金往来方面，则明确建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。
年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。
“意见”指出，近期，将首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区将按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。
“粮食、油料等生产大县基本上都是农业较发达、工业服务业仍相对落后的县，较适合首先落实改革。”贾康分析。
地方试点：燎原之势
2006年，《中共中央关于制定十一五规划的建议》明确指出，未来的五年，要理顺省级以下财政管理体制，“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而今，2012年时间表的提出，显示改革在提速。
事实上，财政“省直管县”在地方正在成燎原之势，有越来越多的省份已经或者跃跃欲试地加入到这个行列之中。
据不完全统计，截至目前，全国实行比较完全意义上的财政“省管县”的省份已经有浙江、湖北、安徽、吉林、海南、宁夏等省自治区，而如果算上“强县扩权”试点，则更有河北、河南、广东、江苏、辽宁、山东、福建、湖南等省的参与。
“地方试点的快速推进，为改革全面展开提供了可能。”东北财经大学副校长吕炜分析道。
而据中部某省财政厅有关人士向记者透露，“意见”出台前曾多次征求过安徽、湖北、浙江等先行推进“省直管县”省份的意见，其中最大的参照模板是湖北。
这主要源于三省改革的彻底程度和普遍适用性。安徽省改革相对不够彻底，包括县级项目审核等一些职能依然保留在市州层面;浙江省份相对较小，同时，其“省管县”相当彻底，财政体制、行政体制皆如此，对当下的全国各省来说，尚不具备普及的条件。
另一方面，财政部2003年前后开始试行对县乡财政困难以奖代补等政策。近年来，这些政策正逐渐从一次性变成经常性、制度性的政策，这也需要省以下财政管理体制相应作出调整。
2009年年初全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人便提出，2009年将全面推进省直管县财政管理方式改革。
吕炜进一步认为，加快推进省管县改革，将有利于进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，促进一省之内基本公共服务均等化的实现，在这过程中，省与中央政府之间也势必会发生新的调整改善，酝酿配套改革。
政府层级扁平化方向：并非坦途
中国曾长期实行“省管县”。上世纪80年代，出于打破城乡二元社会体系考虑，更好地集中市场要素，以农促工，“市管县”体制被推向前台。从“省管县”到“市管县”再到“省管县”，20年间，似乎经历了一个轮回。
作为“省管县”的积极倡导者，贾康认为，“省管县”的逐步推进，意味着政府层级的减少，效率的提高，政策传导机制的迅速到位，行政成本的降低，当然也包含了省级政府对基层政府的责任的强化。
按照贾康的说法，未来财政体制改革的远景是，“按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变”。
然而，“省管县”的全面推进并非没有阻力。
“这要考虑到具体的省的调控能力，县一级的数量和规模的大小，以及县与市之间关系的协调。”有财税部门官员向记者分析说。
中国现有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区)，最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县。
撤销“市管县”体制所面对的矛盾可能主要是，对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。
“在中西部部分省份里，交通不便、信息不畅的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换很长的路要走，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确有现实困难。”西南财经大学财税学院院长冯俏彬说。
另外一个棘手的问题是，由于推行“省管县”涉及到整个国家的体制问题，而目前国家行政管理并没有改变“市管县”的体制，《宪法》中仍然明确规定我国是包括中央政府在内的五级政府结构模式。
所以，目前只能从财政的角度来突破，行政管理体制的改革还是处在探讨过程之中，没有具体的做法，这样，从财政角度突破就涉及到地级市的利益问题。
从“省管县”变为“市管县”，很容易一哄而上，因为这意味着增加了很多“位子”;但从“市管县”再回归到“省管县”，却很可能要削减掉一些部门的权力和位置，强大的阻力将是每个决策者可以想见又不得不面对的事实。
对于一些辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理难度加大的问题。
www.eastmoney.com 2009-07-10 01:35 孙雷 21世纪经济报道
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中国“省直管县”的政府间财政管理体制改革正酝酿全面推进。
7月9日，财政部公开发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预【2009】78号)(以下简称“意见”)。“意见”明确，改革的总体目标是，“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。
“中央政府关于‘省直管县’改革提出如此明确的时间表，在我印象中这是第一次。”当天，财政部财政科学研究所所长贾康接受本报记者采访时说。
在贾康看来，从“省管县”到“市管县”再到“省管县”，20年间，中国政府间财政管理体制改革正在做方向性的新调整，中国未来财政体制改革的远景，将是按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变。
同时,也有财税专家强调，中国各地区的差异如此之大，各省的决策者们只能选择因时、因地制宜渐次推进，而不能“一刀切”。
省直管县：五方面转型
改革内容涵盖了政府间财政关系的诸多方面。
“意见”指出，所谓实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等五方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。
具体而言，收支划分方面，“意见”提出，要在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。
转移支付、税收返还、所得税返还等，则由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。
市、县将统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。
资金往来方面，则明确建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。
年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。
“意见”指出，近期，将首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区将按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。
“粮食、油料等生产大县基本上都是农业较发达、工业服务业仍相对落后的县，较适合首先落实改革。”贾康分析。
地方试点：燎原之势
2006年，《中共中央关于制定十一五规划的建议》明确指出，未来的五年，要理顺省级以下财政管理体制，“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而今，2012年时间表的提出，显示改革在提速。
事实上，财政“省直管县”在地方正在成燎原之势，有越来越多的省份已经或者跃跃欲试地加入到这个行列之中。
据不完全统计，截至目前，全国实行比较完全意义上的财政“省管县”的省份已经有浙江、湖北、安徽、吉林、海南、宁夏等省自治区，而如果算上“强县扩权”试点，则更有河北、河南、广东、江苏、辽宁、山东、福建、湖南等省的参与。
“地方试点的快速推进，为改革全面展开提供了可能。”东北财经大学副校长吕炜分析道。
而据中部某省财政厅有关人士向记者透露，“意见”出台前曾多次征求过安徽、湖北、浙江等先行推进“省直管县”省份的意见，其中最大的参照模板是湖北。
这主要源于三省改革的彻底程度和普遍适用性。安徽省改革相对不够彻底，包括县级项目审核等一些职能依然保留在市州层面;浙江省份相对较小，同时，其“省管县”相当彻底，财政体制、行政体制皆如此，对当下的全国各省来说，尚不具备普及的条件。
另一方面，财政部2003年前后开始试行对县乡财政困难以奖代补等政策。近年来，这些政策正逐渐从一次性变成经常性、制度性的政策，这也需要省以下财政管理体制相应作出调整。
2009年年初全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人便提出，2009年将全面推进省直管县财政管理方式改革。
吕炜进一步认为，加快推进省管县改革，将有利于进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，促进一省之内基本公共服务均等化的实现，在这过程中，省与中央政府之间也势必会发生新的调整改善，酝酿配套改革。
政府层级扁平化方向：并非坦途
中国曾长期实行“省管县”。上世纪80年代，出于打破城乡二元社会体系考虑，更好地集中市场要素，以农促工，“市管县”体制被推向前台。从“省管县”到“市管县”再到“省管县”，20年间，似乎经历了一个轮回。
作为“省管县”的积极倡导者，贾康认为，“省管县”的逐步推进，意味着政府层级的减少，效率的提高，政策传导机制的迅速到位，行政成本的降低，当然也包含了省级政府对基层政府的责任的强化。
按照贾康的说法，未来财政体制改革的远景是，“按照中央、省、市县三级，扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改变”。
然而，“省管县”的全面推进并非没有阻力。
“这要考虑到具体的省的调控能力，县一级的数量和规模的大小，以及县与市之间关系的协调。”有财税部门官员向记者分析说。
中国现有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区)，最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县。
撤销“市管县”体制所面对的矛盾可能主要是，对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。
“在中西部部分省份里，交通不便、信息不畅的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换很长的路要走，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确有现实困难。”西南财经大学财税学院院长冯俏彬说。
另外一个棘手的问题是，由于推行“省管县”涉及到整个国家的体制问题，而目前国家行政管理并没有改变“市管县”的体制，《宪法》中仍然明确规定我国是包括中央政府在内的五级政府结构模式。
所以，目前只能从财政的角度来突破，行政管理体制的改革还是处在探讨过程之中，没有具体的做法，这样，从财政角度突破就涉及到地级市的利益问题。
从“省管县”变为“市管县”，很容易一哄而上，因为这意味着增加了很多“位子”;但从“市管县”再回归到“省管县”，却很可能要削减掉一些部门的权力和位置，强大的阻力将是每个决策者可以想见又不得不面对的事实。
对于一些辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理难度加大的问题。
